三亚市人大常委会法工委关于2019年规范性文件备案审查工作情况的报告

——2020年4月29日在市七届人大常委会第三十九次会议上

市人大常委会法工委主任  彭龙

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》等法律法规规定和市人大常委会2020年工作安排，市人大常委会法工委于2020年2月初启动了对市政府2019年规范性文件的备案审查工作，现将有关情况报告如下：

一、规范性文件备案工作情况

根据省人大常委会《关于启用海南省人大常委会规范性文件备案审查信息平台的通知》《关于进一步加强规范性文件电子备案工作的通知》等文件的要求，法工委在梳理市政府向市人大常委会报备的规范性文件后制作了《市政府规范性文件报备材料欠缺明细表》，并发文通知市政府办按照明细表所列内容补齐欠缺材料，完成了规范性文件电子报备工作。经统计，市政府通过平台报备的2019年规范性文件共29件，该29件规范性文件已悉数完成备案登记。

二、规范性文件审查工作情况

为保证规范性文件审查工作顺利进行，法工委通过委托第三方协助审查的方式，按照相关法律规定，对市政府报备的规范性文件进行了审查，在就第三方出具的《关于规范性文件备案审查工作情况的报告》进行了研究讨论后，对《三亚市村庄规划建设管理办法（试行）》等13件不存在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条和《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第三十条规定情形的规范性文件予以了备案；对《三亚市人民政府关于打击非法道路客运经营行为的通告》等16件存在问题的规范性文件，制作了《2019年市政府规范性文件审查意见表》，对应存在问题分别提出了处理建议，并发文市政府办对照进行处理。

三、审查中发现的主要问题

法工委在本次备案审查工作中发现市政府制定的规范性文件主要存在以下问题：

（一）部分条文与上位法规定相抵触。如，《三亚市人民政府关于打击非法道路客运经营行为的通告》第五条规定：“对已取得道路运输经营及道路运输相关业务资质从事非法道路客运经营活动的企业，由交通运输部门依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，从严从重处罚”，其处罚的对象是“已取得道路运输经营及道路运输相关业务资质从事非法道路客运经营活动的企业”。而《道路运输条例》第六十三条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其处罚的对象是“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的主体”。通告第五条规定的处罚对象与《道路运输条例》第六十三条的规定不一致，违反了上位法规定。再如，《三亚市公安机关警务辅助人员管理办法（试行）》第二十一条第一款关于辅警试用期一律6个月的规定，违反了《劳动合同法》第十九条关于劳动合同试用期的规定。

（二）部分文件关于施行日期的规定与《海南省行政规范性文件制定与备案规定》的规定相抵触。《三亚市海上巴士成本与收入规制实施办法》等15件规范性文件中关于“规范性文件自印发之日施行或自公布之日施行”的规定，与《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第二十条“行政规范性文件应当自公布之日起30日以后施行；但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的除外”的规定相抵触。

（三）部分条文给市委相关部门创设责任及义务，超出政府规范性文件的责权范围。如《三亚市旅游、文化、体育大型活动管理暂行办法》第二十六条规定：“市委宣传主管部门负责指导、支持、协调大型活动举办主体开展媒体宣传营销。有计划、按时间节点对活动进行推广。”但作为市政府规范性文件，无权为市委宣传主管部门设定职责。

（四）部分条文表述不规范，存在照抄照搬现象。如《三亚市旅游、文化、体育大型活动管理暂行办法》第二条、第二十三条在词语搭配及标点符号使用等方面，未能考虑到条文内容间的衔接。第五条及第七条在使用简称时，没能考虑到条文逻辑顺序，导致该规范性文件的逻辑混乱。此外，《三亚市人民政府关于海南西环既有铁路线路安全保护区三亚段有关事项的通告》第七条第二款、第八条第二款的规定，照搬照抄了《铁路安全管理条例》中关于“县级以上政府”及“省、自治区、直辖市人民政府”的表述，而未能根据我市实际情况，更换为“区级以上人民政府”“省人民政府”。

（五）部分条文内容超出规范性文件制定目的，文不对题。如《三亚市人民政府关于打击非法道路客运经营行为的通告》第二条第四款是关于旅行社虚假宣传、误导旅游者、向不合格的供应商订购产品和服务等行为的处罚条款，与打击非法道路客运经营行为并不存在关联。

四、意见和建议

（一）提升规范性文件制作质量。一要严格把好起草关。起草部门要通过开展调研、委托第三方起草或听取立法专家、学者意见等方式，以上位法为依据，做到规范性文件起草过程合法，内容科学合理。二要严格把好法核关。充分发挥好市司法局的法核职能，在法核过程中，综合采取书面审理、征求意见、实地调查、座谈论证、专题调研等多种方式，充分与起草部门沟通，掌握规范性文件制定背景，了解本市客观实际，对于明显违反上位法规定或表述不规范的条文，及时通知起草部门进行修改，确保规范性文件的起草质量。

（二）建立健全规范性文件纠错机制。法工委要加强与市政府及其职能部门的沟通，对于内容不适当或违反上位法规定的规范性文件，先充分听取制定机关的意见，提出审查意见和建议后交由制定机关研究处理；对于拒不处理或不及时处理存在问题的，依法向主任会议提出修改或撤销的建议，由主任会议决定提请市人大常委会会议审议。制定机关对市人大常委会审查过程中发现的问题要予以重视，并吸取教训，避免重犯类似错误。

（三）进一步完善备案审查工作机制。一是形成分工合作的备案审查工作机制。建议严格按照《三亚市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》的要求，进一步细化市人大常委会办公室及各工委在规范性文件备案审查工作中的职责，建立由办公室接收、登记、分送、存档，相关工委初步审查规范性文件的合理性、必要时审查合法性，法工委结合相关工委的初审意见出具合法性审查意见的工作模式，形成工作合力，保证规范性文件备案审查工作有序进行。二是形成常态化的备案审查工作机制。建议办公室及相关工委严格按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》等法律法规的规定，改变以往“集中式备案”“突击式备案”的做法，切实做到规范性文件“一件一报一审一备”。

附件：1、2019年市政府规范性文件备案表

2、2019年市政府规范性文件审查意见表