三亚市人民政府关于2021年度法治政府建设情况的报告

--2022年4月26日在市八届人大常委会第二次会议上

三亚市人民政府

三亚市人民代表大会常务委员会：

受市政府委托，我现就三亚市人民政府2021年度法治政府建设情况作报告，请予审议。

2021年，三亚市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，全面落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等重要文件精神，不断推进法治政府建设，取得积极成效，现将有关情况报告如下。

一、2021年法治政府建设工作举措及成效

（一）“制度建设年”取得积极成效

一是全面梳理、公布市级各部门权责清单。细化权力和责任清单，共梳理4804项职权事项形成市级权力清单；共梳理5660项各类事项形成市级责任清单。二是深入开展行政规范性文件清理。对237件市政府行政规范性文件进行了集中清理，决定继续有效24件、限期修改115件、废止35件、宣布失效11件、不再作为行政规范性文件管理40件，有11件文件已被现行有效的行政规范性文件关联废止，不再作重复清理。三是聚焦重点，推出一批创新成果，释放体制机制活力。2021年以来，市政府及各部门新出台或修订制度694项，其中属我市着力探索或为全省首创的机制制度共有79项，实现不少领域制度“零”突破。

（二）优化自贸港建设营商环境

一是服务市场主体优化营商环境。发布《三亚市创建一流营商环境2021年实施方案》，确定2021年为营商环境补短板、强弱项阶段，提出50项具体措施。成立三亚市优化营商环境工作专班，着力服务市场，优化营商环境。二是强化公平竞争审查。召开市公平竞争审查工作联席会议，组织开展公平竞争政策宣传活动，在省反垄断委员会组织的海南省（市县政府）落实公平竞争审查制度评估工作中，我市评估结果为A+等级。三是开展市政府各部门和各区政府政务诚信状况监测评价。制定印发《三亚市政务诚信状况监测评价指标（2021年-2022年）》和《三亚市区域信用状况监测评价指标（2021年-2022年）》，每2个月根据指标对市政府各部门和各区政府进行评价、通报。

（三）深化简政放权、放管结合，持续转变和优化政府职能

一是推进落实证明事项告知承诺制和涉企经营许可告知承诺制。市政府各部门、各区政府分别按批次、先后制定了本部门、本区的证明事项告知承诺制及涉企经营许可事项告知承诺制清单。同时，实行告知承诺制的政务服务事项已全部在海南政务服务网上公布，并动态更新管理。二是持续推进“证照分离”改革。推动30项中央层面设定的涉企经营许可事项由“优化准入服务”改为“实行告知承诺”。企业开办所涉事项实现一次性办理，并将承诺办理时间压缩到1个工作日内。2021年，三亚市新增市场主体60689户，其中企业31373户，同比增长31.97%，个体工商户29316户，同比增长51.59%。三是持续优化政务服务。加快推进政务服务“一网通办”改革，市级政务事项网上可办率达到84%。大力推“一窗受理”，一窗分类受理率达到90.2%，2021年度办件量为43550件。380个企业和群众必须到现场办理的高频事项实现“最多跑一次”，202项市级政务服务事项实现“零跑动”。四是大力推行政务服务“好差评”。制定《三亚市政务服务“好差评”实施细则》，进一步建立完善包含评价、反馈、整改、监督的全流程政务服务“好差评”体系，2021年，市级政务服务事项共有233039人次评价，其中三星以上评价共232885件，占比达99.93%。

（四）加强地方立法和规范性文件管理，保障政府依法行政

一是高质量推进重点领域立法。2021年，市政府制定出台《三亚市规章和行政规范性文件管理办法》等政府规章5件；配合市人大制定《三亚市历史文化名镇名村保护条例》等地方性法规4件；对《三亚市非物质文化遗产保护规定》等5个项目开展立法调研。二是加强科学民主立法，提高制度建设公众参与度。2021年出台的5件地方政府规章和29件行政规范性文件,全部依法公开征求社会公众意见，充分保障公共利益。崖州湾科技城提升为全省首家国家级基层立法联系点，中央商务区管理局被增设为省政府基层立法联系点，市级立法联系点扩至8个。全年法规规章草案征求联系点意见共计5件次，收集意见建议共70条。三是严格加强行政规范性文件管理。出台《三亚市规章和行政规范性文件管理办法》明确相关内容；市司法局专门制定《三亚市行政规范性文件审查规程》，建立健全行政规范性文件建议审查制度。2021年，市政府出台行政规范性文件29件，市司法局收到各部门报送备案的行政规范性文件共39件。四是做好规章和行政规范性文件清理和评估工作。对《三亚市促进旅游营销奖励办法》等14件行政规范性文件进行了修改，对《三亚市推进装配式建筑发展实施意见》等95件行政规范性文件予以废止。充分运用立法后评估引导政府立法方向，在2020年市政府规章立法后评估结论的基础上，启动了《三亚市海岸带保护规定》的修订工作。

（五）持续加强行政权力监督制约

一是加强重大行政决策目录管理。制定《三亚市重大行政决策事项目录管理办法》，进一步细化本市重大行政决策标准，明确决策目录的编制、审查、审议、公开等程序，为规范全市重大行政决策程序提供了法治保障。二是加强行政诉讼应诉与执行。推动行政机关负责人出庭应诉常态化、制度化、规范化，市政府领导班子成员带头出庭应诉，2021年以来，累计出庭10件次，包洪文市长于12月1日出庭应诉，是海南首位地级市人民政府正职负责人出庭应诉。天涯区、崖州区、吉阳区、市司法局、市农业农村局等单位主要负责人纷纷带头出庭应诉。三是全面推进审计全覆盖。2021年市审计局部署44项审计项目，涵盖政策跟踪、财政、财务收支、经济责任、自然资源、投资、社保资金等类型。

（六）行政执法制度基本落实，执法改革全面铺开

一是大力推行行政执法“三项制度”。贯彻落实行政执法公示制度，全市26个行政执法机关的6344个监管事项的执法主体、权限、依据、程序、救济渠道等信息全部通过政务服务网向社会公开，并动态更新；行政许可、行政处罚信息通过信用三亚网站实现“双公示”，2021年，共公示行政许可信息30220条，行政处罚信息1465条。2021年，市综合行政执法局、市公安局天涯分局被评为全省行政执法“三项制度”典型示范单位。二是加强对行政执法活动的监督检查。组织对全市行政执法部门落实行政执法“三项制度”、行政执法自由裁量权、综合行政执法体制改革、行政执法信息化建设等工作，开展规范行政执法行为专项监督检查，针对发现的问题，提出针对性的整改措施。开展案卷评查工作，进一步规范行政执法。三是推进综合行政执法部门和业务主管部门的执法协作。市综合行政执法局与24个业务主管部门签署了综合执法协作备忘录，明确综合行政执法部门与业务主管部门的权责边界，建立了案件移送、联合执法检查、业务交流、联合惩戒、信息共享等执法协作配合机制。

（七）加强多渠道、多元化矛盾纠纷化解工作，促进社会和谐

一是进一步提升公共法律服务的覆盖面和便捷度。推进公共法律服务实体、网络、热线三台融合，创新启用公共法律服务自助终端机和“互联网无人律所”，共投放公共法律服务自助终端机21台，互联网无人律所12台。成立凤凰跨境跨域家事法律服务协作中心，来自境内外法律服务界、金融界的42家机构为跨境跨域家庭事务提供高标准综合法律服务。2021年，全市公共法律服务部门共受理法律援助案件3121件，提供免费法律咨询9044人次，为困难群众和农民工挽回或取得经济利益3826.48万元。二是不断增强化解矛盾纠纷能力。出台《三亚市行政调解办法》，进一步推进全市行政调解工作。加强人民调解工作，2021年，全市179个人民调解组织共受理矛盾纠纷6596宗，调解成功6290宗，成功率达95.36%，达成协议金额10446.79万元。三是进一步巩固行政复议体制改革成果。积极发挥行政复议化解行政纠纷主渠道作用，引导被申请复议的行政机关自行纠正行政行为或申请人撤回行政复议申请，达到化解行政纠纷的目的，2021年度行政复议终止案件49宗，较上年同期增长158%。四是持续推进法治宣传教育。印发《2021年三亚市普法依法治理工作要点》，组织编制“八五”普法规划，严格落实“谁执法谁普法”责任制，稳步开展禁毒、扫黑、“两委”换届选举的法治宣传，重点抓好《民法典》《海南自由贸易港法》等新颁布法律法规的宣传。五是加强基层法治建设。积极开展“民主法治示范村（社区）”创建，2021年，吉阳区博后村被司法部、民政部评为“全国民主法治示范村（社区）”；海棠区南田居、天涯区立新村等17个村（社区）被评为海南省“民主法治示范村（社区）”。

二、2021年履行推进法治建设第一责任人职责，加强法治政府建设情况

一是加强法治政府组织建设。市政府常务会议专题讨论法治政府建设年度工作总结报告，学习法治政府建设相关内容。在全省率先开展法治政府建设五年规划编制工作。召开依法治市工作例会，推进全市法治政府建设工作。二是强化考核评价和督促落实。严格落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，研究部署落实法治政府建设各项工作，对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况进行检查、督促。将法治政府建设考核纳入全市绩效考核体系，对全市38家单位开展法治政府建设年度考评工作，通报考评结果，并向各单位提出整改意见。

三、存在问题

我市法治政府建设工作取得一定成绩，但也存在薄弱环节，具体表现在以下几个方面：

（一）证明事项和涉企经营许可告知承诺制落实不到位

一是概念不明。多数单位对证明事项、证明事项告知承诺制、涉企经营许可告知承诺制和证明事项清单的概念认识不清。各单位普遍认为凡是行政许可或其他政务服务事项的申请材料就是证明事项；普遍混淆了政务服务告知承诺制和证明事项告知承诺制，认为在政务服务网上公布了实行告知承诺制的政务服务事项，就已经完全落实了证明事项告知承诺制、涉企经营许可告知承诺制。

二是证明事项清单内容不完善、不规范或未及时公开。根据《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号），对于确需保留的证明事项，应当以清单形式公布，逐项列明设定依据、开具单位、办理指南等。但目前市政府各部门、各区政府制定的证明事项清单还未完全按照上述要求制定。有的单位虽制定了清单，但没有按要求公开。

三是证明事项告知承诺制覆盖面小。省政府已明确各市县政府结合实际确定实行告知承诺制的证明事项范围。但我市市级层面仅有8个单位33个政务服务事项的证明事项可以实行告知承诺制。其中国家层面、省直有关部门明确的就有12个事项，即市本级实际只确定了21个实行证明事项告知承诺制的政务服务事项。33个事项中只有1个涉企经营许可事项实行证明事项告知承诺制。国家、省政府明确要求抓紧推行的户籍管理、市场主体准营、资格考试、健康体检等领域的政务服务事项，没有一个包含在上述33个事项中。对比别的省市，差距明显。

（二）重大行政决策程序还需细化

一是对如何界定重大行政决策仍然认识不清。虽然市政府制定了《三亚市重大行政决策事项目录管理办法》，但还未正式印发。大多数单位对于本单位承办的哪些具体工作、事项属于重大行政决策仍然不清楚，造成一些属于重大行政决策的工作、事项，未能严格按法定程序进行。

二是对于专家论证、风险评估等特定情形下启动的决策程序，未明确适用条件。《重大行政决策程序暂行条例》仅仅概要性地规定了专业性、技术性较强的决策事项应当进行专家论证；可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的决策事项应当进行风险评估。我市目前未对上述情形进行细化和明确，尤其是对于应当进行风险评估的情形，没有与《海南省重大决策社会稳定风险评估办法（试行）》做好衔接，导致部分决策事项符合应当进行风险评估的条件，但未进行风险评估。如某局承办的《三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理办法》，属《重大行政决策程序暂行条例》第三条第一款第（五）项规定的“涉及重大公共利益或者社会公众切身利益”决策事项，同时也符合《海南省重大决策社会稳定风险评估办法（试行）》第八条规定的应当进行风险评估的情形，但该局未进行风险评估。

（三）行政执法程序未实现标准化、规范化

一是对行政执法权的行使存在错误认识。多数涉及综合行政执法体制改革单位认为，行政处罚权划转后，就无行政执法权。却不知行政检查、行政征收、行政许可等都属于行政执法范畴。部分单位认为本单位只是到企事业单位看看，了解其生产经营状况，不是检查，并且认为自己是在配合综合行政执法部门工作。个别行业主管部门认为执法人员转隶后其便无执法权限，行政审批、日常监督检查，专项检查、整治行动、投诉举报处理、处理突发事件的工作需要综合行政执法部门派员配合，本单位不具有行政执法权限。

二是行政检查程序不规范。有的单位有相对比较完善、健全的行政检查程序，针对每一次检查均有相应的检查笔录，并下达相应文书。但大部分单位的行政检查仍缺少明确的程序规范，要么未记录检查过程，要么未下达检查文书。

三是行政检查档案缺失。各单位在年内组织了各类行政检查活动，但大部分未形成规范的行政检查档案。尤其是对于现场检查后被检查人是否涉嫌违法、涉嫌哪一违法行为、是否需要移送综合行政执法部门追究责任等相关的讨论、审查、审批过程性材料，以及现场检查时形成的音像、视频记录等，未规范存档。

四是随机抽查与专项执法活动结合不够紧密，存在重复监管。我市各部门在部署“双随机、一公开”监管工作的同时，又开展了大量专项执法活动，在监管、执法的主体、对象和频次上没有相互结合。如综合行政执法部门于2021年5月开展旅游市场综合监管整治工作，其中要求配合行业主管部门加强旅游婚纱摄影市场监管，而行业主管部门于8月又部署了婚纱摄影行业“双随机、一公开”抽查工作。因此各监管部门在制定方案时未考虑重合的可能，在抽查时没有排除本年度已经接受过检查的市场主体，或者控制检查频率、次数，存在多头检查、重复监管的问题。

（四）对行政机关负责人出庭应诉工作重视程度不够

一是行政机关负责人出庭应诉率低。2021年上半年以来，市政府、区政府、市直各部门行政机关负责人出庭应诉率偏低。虽然第四季度采取非常规措施，要求各单位接下来的行政机关负责人出庭应诉率必须达到100%，但全年整体的应诉率仍是较低状况。

二是个别单位负责人重视不够。2021年以来，市委、市政府主要领导高度重视行政机关负责人出庭应诉工作，并多次作出指示。市委依法治市办、市司法局开展了多次督察检查，仍存在个别单位负责人不重视，未达到要求的出庭应诉率，多次被省政府予以通报。

三是行政诉讼败诉案件分析研究报告制度未全面建立。全市尚未建立、实行统一的行政诉讼败诉案件分析研究报告制度，仅个别单位单独建立了本单位的相关制度。没有统一的行政诉讼败诉案件分析研究，不便于总结经验，提高应诉能力，加强依法行政。

四、下一步工作措施

2022年，我市将继续按照中央和省委、省政府的有关要求，在加快推进海南自由贸易港建设的进程中持续加强法治政府建设。

（一）全面梳理、编制证明事项清单

一是按照《海南省人民政府办公厅关于印发海南省全面推行证明事项告知承诺制实施方案和海南省全面推行涉企经营许可事项告知承诺制实施方案的通知》要求，组织各部门研究进一步扩大证明事项告知承诺制的适用范围。尤其是在户籍管理、市场主体准营、资格考试、健康体检等领域，凡是与企业和群众生产生活密切相关、使用频次较高或者当事人获取难度较大、行政机关容易核查的证明事项和可以依托电子证照库、通过数据共享实现在线核查的法定证照类证明事项，尽可能全部推行告知承诺制。

二是按照《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》和《海南省人民政府办公厅关于印发海南省全面推行证明事项告知承诺制实施方案和海南省全面推行涉企经营许可事项告知承诺制实施方案的通知》要求，再次部署有政务服务事项的各部门开展证明事项清单编制工作。各部门梳理、编制所有政务服务事项涉及的证明事项清单，并在此基础上编制实行告知承诺制的证明事项清单。两个清单经汇总后，由市政府统一印发，并在网站予以公布。区政府参照制定、公布区级的两个清单。

三是市政府、各区政府建立证明事项清单动态调整机制，明确清单动态调整的程序和责任部门，根据政务服务事项的调整情况和告知承诺制推行情况，适时调整实行告知承诺制的证明事项清单。

（二）提高重大行政决策规范化水平

一是对市政府及各部门、各区政府开展重大行政决策程序的专题培训，深入学习重大行政决策的概念、类别和界定标准，学习重大行政决策的规范程序要求，提高市政府及各部门依法决策意识和能力。

二是进一步细化专家论证、风险评估的适用条件，或者在制定年度重大行政决策目录时，结合《海南省重大决策社会稳定风险评估办法（试行）》，明确目录内决策事项是否应当开展专家论证、风险评估。各部门作为决策承办单位，严格按照适用条件或者决策目录开展相关工作。

三是研究开展市政府、各区政府重大行政决策事项上会审议前的审查。凡提请市政府审议的重大行政决策事项，应当提供向社会公开征求意见的相关材料；符合需要专家论证、风险评估的决策事项，还应当一并提供专家论证和风险评估的相关材料。未按规定开展相关环节工作的，不得提请上会审议。

（三）加强行政执法标准化、规范化建设

一是制定统一、规范的行政检查实施细则和配套的行政检查文书、记录、案卷模板。各业务主管部门在履行行业领域监督检查职责时，凡开展行政检查，必须按照“三项制度”要求，严格履行两人以上亮证执法、执法全过程记录、下达相关检查文书等要求，涉及违法行为认定、处理意见的，严格开展重大执法决定法制审核。所有行政检查过程中形成的文字、音像记录应按要求全部归档。

二是各部门进一步开展精细化监管。在制定随机抽查计划、任务时，对信用评价较高的市场主体应减少抽查频次；年内已在其他专门执法活动中被检查的市场主体，可以不纳入抽查范围。各行业主管部门和综合行政执法部门在开展跨部门联合抽查、检查时，应加强抽检对象库、检查记录、检查结果、市场主体信用评价等信息共享，既要保证必要的抽查覆盖面和监管效果，又要防止检查频次过多、任意检查。

三是进一步提高行政执法公示公开力度。充分运用信息化手段，实现行政许可、行政处罚信息实时、自动向信用三亚网站推送，从而提升“双公示”时效性。建立行政执法统计年报制度，将本单位行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用等行政执法行为的有关数据按时限、按要求规范统计，主动公开。

（四）推进行政诉讼相关制度要求落实

一是建立统一的行政诉讼败诉案件分析研究报告制度。按照《海南省法治政府建设实施方案（2021-2025年）》要求，对每个败诉案件、执行不到位的案件进行原因分析，并每季度向上级机关报告。在制度设计上明确报告责任主体和报告接受机关，明确重大行政诉讼败诉案件的判定标准。充分发挥败诉案件分析研究报告对行政行为的规范、指导作用，积极与监察机关对接，形成监督闭环。

二是进一步加强负责人出庭应诉工作。贯彻执行《海南省行政机关负责人出庭应诉办法》，把行政机关负责人出庭应诉作为一项常态工作来落实，确保在2022年行政机关负责人出庭应诉率达到100%。

三是开展待执行生效判决清理行动。逐一梳理近几年来人民法院生效判决明确本单位需要履行的内容及实际履行情况，未履行的应及时履行到位，已经进入执行程序的，应积极与申请执行人和法院对接，争取撤回执行申请。