完善立法机制 提高立法质量 为建设世界级滨海旅游城市提供法制保障

三亚市人大常委会党组书记、主任 黄少文

海南省第七次党代会报告提出“要用好地方立法权，推进科学立法、民主立法，建立健全与国际旅游岛相适应的地方性法规架构”。为实现这一目标任务，加强地方立法势在必行。

     为全面贯彻落实省委、市委关于开展百日大研讨大行动活动部署，更好地行使地方立法权，制定出符合三亚城市定位、满足三亚发展战略要求的地方性法规，促进世界级滨海旅游城市建设。市人大常委会就如何“加强和改进地方立法工作”深入调研，先后组织市人大法制委委员、市人大代表、专家学者、法律工作者及“一府两院”有关部门负责人召开座谈会，广泛听取社会各方面的建议和意见，并派调研组赴哈尔滨、宁波、杭州、南宁等地学习考察，汲取各地人大立法工作的经验做法。

    一、我市立法工作现状

2015年3月《立法法》修改，赋予设区的市地方立法权。2015年5月省人大常委会批准三亚市自2015年6月1日起可开始制定地方性法规。自2015年6月至今，三亚市人大及其常委会共制定《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《三亚市河道生态保护管理条例》、《三亚市山体保护条例》及《三亚市制定地方性法规条例》等四部地方性法规。为推动三亚经济社会发展和生态环境保护作出了积极贡献。

两年多的立法实践中，三亚市人大及其常委会在市委的领导下，主动作为，积极行使立法权，为我市生态环境保护、城市治理管理提供了有力的法律依据。主要做法有以下几点：

    （一）未雨绸缪，提前谋划

     2015年1月，《立法法》尚未修改，我市六届人大六次会议就批准设立第六届人民代表大会法制委员会，同年2月提前征集立法计划项目。这一提前部署，在法律允许范围内节省了时间成本，为我市在《立法法》修改后正式开展立法工作奠定扎实的基础。三亚市成为《立法法》修改后，新获得地方立法权的273个市中，第一个制定地方性法规的城市，《三亚市白鹭公园保护管理规定》成为我国法律体系中一部具有特殊意义的地方性法规。

    （二）建章立制，规范程序

     为规范行使地方立法权，三亚市人大常委会将建章立制工作放在前面，2015年6月通过了两部规范性文件，为了进一步规范立法工作，2017年1月，市人民代表大会审议通过了《三亚市制定地方性法规条例》，更是以地方法规的形式确定我市立法工作程序，确保立法程序合法规范。

（三）围绕中心，服务大局

我市立法工作坚持围绕中心，服务大局。以市委决策部署为指导，坚持统筹兼顾，将涉及全市中心工作和人民群众切身利益的立法事项优先列入立法议程,确保党的主张通过法定程序上升为全社会遵循的行为准则。为巩固和促进我市“双修”工作，实现三亚发展模式和治理方式的转变，制定《三亚市河道生态保护管理条例》和《三亚市山体保护条例》。为推动“创文巩卫”工作，及时调整立法计划，增加《三亚市爱国卫生管理条例》为2017年立法项目，争取年内出台。

     （四）初步形成科学合理的立法工作机制

     1、党委领导。坚持在市委领导下开展立法工作，坚持立法工作中的重大事项和重要情况向市委请示报告。在市委的领导下，确定《三亚市白鹭公园保护管理规定》作为我市第一部立法项目，达到了预期立法主要目标。

     2、人大主导。为进一步规范地方立法工作，市人大常委会自主起草了《三亚市制定地方性法规条例》。在立项、起草、审议三个环节中，人大法制委和有关工作机构积极作为，加强组织领导和统筹协调，发挥了人大在立法中的主导作用。

     3、依托政府。着重发挥政府在法规起草环节的基础作用和实施环节的重要作用。已制定的四部地方性法规，有三部是政府提出的立法项目，而且均由政府部门主导起草。在立法过程中，发挥政府部门在专业知识、执法经验、行政资源等方面的优势，确保制定的法规贴近三亚实际，更具操作性。

     4、多方参与。邀请市、区两级人大代表，政协委员、民主党派人士，政府职能部门负责人，市民代表等参与立法。通过三亚日报、三亚人大网站、三亚政府网站等媒体平台公开征集立法项目，公开征求法规草案意见，畅通公众参与立法的渠道。注重发挥法学专家的专业优势，在制定《三亚市山体保护条例》及《三亚市河道生态保护条例》时，向武汉大学、中国人民大学、复旦大学、华东政法大学、上海政法学院等9所高校的法学专家进行了咨询并采纳了他们提出的专业建议。

     二、存在问题及原因分析

     我市开展立法工作时间短，经验不足，工作机制尚不健全，主要存在以下问题：

     1、立项论证机制尚不健全。立项论证是统筹立法工作、提高立法质量的一项有效制度。《三亚市制定地方性法规条例》虽然规定了列入立法规划和年度立法计划的立法建议项目应当经过论证。哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，缺少衡量定性标准。

     2、提前介入机制不健全。目前我市绝大多数法规草案的起草和前期论证工作由政府主导开展。虽然《三亚市制定地方性法规条例》中明确：有关的专门委员会、常委会的工作机构应当根据职责分工提前参与法规草案起草工作。但在政府部门起草的法规案中，在确定立法项目到常委会第一次审议之前这段时间，作为立法主体的人大没有参与到立法活动中，以致一些法规到人大常委会二审阶段出现大幅度修改，增加立法成本。

     3、法规审议质量有待提高。我市法规审议存在以下问题：一是审议水平整体不高。有些组成人员由于本职工作所限，对法规草案了解不够，或审议前准备不充分，审议时就只能泛泛而谈，无法提出高质量的意见。二是审议针对性不强。在审议法规草案时，对法规草案的关键内容、关键条款审议不充分，缺乏和起草部门的互动讨论，审议针对性不强。三是提供常委会组成人员审议参考的参阅材料不足，影响审议质量。

     4、立法力量有待加强。常委会法工委直接担负着为人大及其常委会履行立法职权当好参谋助手、做好服务保障的重要职责，法规草案质量高低直接取决于法工委的工作。全国人大常委会委员长张德江同志在第二十一次全国地方立法研讨会上说，“省级人大常委会法工委应有30名左右的立法工作人员，设区的市应有10名左右的立法工作人员，才能基本满足立法工作的实际需要”。我市法工委目前有6名同志，并且由于未设内司委（其主要职责为监督公、检、法、司等有关部门），因此法工委还承担了内司委的工作职责。这些都严重制约立法工作的开展。

     5、公众参与立法积极性不高。立法必须集中民智、反映民情、体现民意。公众对立法活动的参与面越广，参与度越深，越能体现立法的民主性。虽然我们通过官方网站或主流媒体公开征求法规草案修改意见，但是公众参与立法积极性不高，山体保护条例、河道生态保护管理条例在征求公众意见环节，没有收到反馈意见。宣传不到位，公众对法规的了解度不高及参与立法的渠道不多，都影响了社会公众的参与积极性。

三、下一步工作方向

市人大常委会将认真贯彻落实省、市第七次党代会、省委七届二次全会精神，在市委的领导下，不断完善立法机制，提高立法质量，突出地方立法特色，加强旅游管理、生态文明建设领域的立法，立解决实际问题的法，立人民群众满意的法，为建设世界级滨海旅游城市提供坚实的法制保障。

    （一）统筹安排立法项目

     市人大常委会将加强对立法工作的通盘考虑，根据《立法法》的规定，我市人大及其常委会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面有制定地方性法规的权力。  

     为加强立法工作的计划性、指导性和科学性，在大研讨大行动中，市人大常委会广泛征求意见、充分调研论证，编制了三亚市人大常委会2017-2021年五年立法规划。列入规划的立法项目共15部。其中城乡建设和管理类8部，环境保护类5部，历史文化保护类2部。通过编制立法规划，进一步明确了我市立法任务和方向，有利于立法工作的前瞻安排和统筹协调。

     此外，调研还发现，目前我市在棚户区改造征地拆迁（货币及回迁）补偿标准，外嫁女补偿标准，黄标车治理，农村集体土地建设，三亚居民、农村自建住宅层限标准等方面缺乏法律依据，给行政执法和法院审理判决带来难度。市人大常委会将加大对上述问题的调研论证力度，在立法必要性、可行性和实施的社会效果等方面进行重点评估。争取以立法形式，从制度层面去解决我市经济社会发展中的热点、难点问题。

     （二）改进法规草案起草方式

     为发挥人大在起草环节的主导作用，市人大常委会提前介入，形成市人大法制委、人大常委会有关工作机构、政府部门和社会力量共同参与起草的工作机制。今后市人大常委会将逐步建立健全多元化起草机制，对于重大法规案，由人大工作机构组织起草；对于专业性较强的法规案，探索委托第三方起草。

     （三）提高法规审议质量

     不断完善工作机制，提升法规审议质量。在坚持法规草案二审制的基础上，逐步实行重要的法规草案隔次审议制度，保证常委会组成人员及负责统一审议的法制委员会有更多时间进行调研论证。合理安排常委会日程，确保审议时间充分。在常委会分组审议法规草案的基础上，适当采用全体会议审议等形式，使常委会组成人员能够在审议中更充分进行交流，提高审议实效。

     （四）加强立法队伍建设

    一是完善立法机构建设。建议尽快设立内务司法工作委员会，确保法工委全力投入立法工作。充实法工委队伍，不断优化法制工作委员会组成人员构成，提高专业化、职业化水平，发挥好法工委参谋助手和服务保障作用。探索从符合条件的律师、法学教师、教学研究人员中聘录立法人才。通过培训进修、考察学习等多种形式，提高立法工作人员的业务能力和综合素质。

    二是加强立法辅助力量建设。注重发挥高等院校、研究机构的专业优势，目前已和三亚学院达成合作意向，将在三亚学院法学院建立立法服务基地。借鉴哈尔滨市的经验，探索建立常委会组成人员配备立法助理制度，在法规草案一审前为常委会组成人员提供专业法律服务，协助提升常委会组成人员的立法履职水平。充分发挥立法咨询专家作用，建立健全常委会立法专家顾问制度，推进立法工作专家咨询的制度化、规范化。

     （五）发挥人大代表主体作用，扩大立法协商参与途径

    人大代表是人大工作的主体，为充分发挥人大代表密切联系群众的优势，在大研讨大行动活动中，市人大常委会制定了《三亚市人大常委会联系代表办法》，明确要求邀请人大代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，切实发挥好人大代表在立法工作中的积极作用。加大立法协商，统筹发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的作用。加大宣传力度，采取微信、微博等新媒体，及时公布立法动态，调动公众参与立法积极性。计划在村（居）委会、企事业单位建立一批基层立法联系点，拓展基层组织和群众参与立法的渠道。

    作为海南国际旅游岛建设的排头兵，三亚即将迎来升格地级市30周年，在这个新的历史起点上，市委提出建设世界级滨海旅游城市十大行动方案，三亚市人大及其常委会将在市委的领导下，围绕十大行动，聚焦提升国际化，不断加强立法工作，切实发挥地方立法的引领和推动作用，为建设世界级滨海旅游城市作出人大应有的贡献。