千方百计招商、稳商、育商—关于我市重点园区招商引资情况调研报告

三亚市人大常委会财经工委

为深入贯彻习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示精神，以及海南省第八次党代会、三亚市第八次党代会战略部署，提升我市招商引资质量，根据《三亚市人大常委会2022年监督工作计划》的安排，5月中旬，市人大常委会党组副书记、副主任荣延松任组长，市人大常委会财经工委派成员组成的调研团队开展了关于我市重点园区招商引资情况的专题调研，主要选取我市崖州湾科技城、中央商务区两个重点园区作为调研对象，采取实地走访、召开座谈会、个别访谈等多种形式对园区招商引资主要做法及成效、存在的问题进行调研，并经讨论研究后形成相关对策建议。

一、重点园区招商引资主要做法及成效

（一）产业集群集聚效应初显

近年来，我市重点园区紧抓落实自贸港政策，将产业链串联补齐作为园区招商的主攻方向，大力提升园区产业能级。崖州湾科技城引进相关机构和企业，聚焦南繁种业和深海科技，创建国家实验室，持续推动生物育种、种业贸易、深海装备、检验检测等高新技术产业的发展；中央商务区加快推动以总部经济、金融服务、现代商贸、邮轮游艇为主导，专业服务、文化休闲为支撑的“4+2”产业体系。2021年，崖州湾科技城税收收入达到17.84亿元，纳税企业数量增长至1966家，科技企业、服务业企业税收占比逐年提升；中央商务区税收收入达到26.99亿元，亩均营收2963.03万元，亩均投资为528.36万元。

（二）招商服务日趋精准便利

园区持续深化“放管服”改革，探索“链长制”和“一院一园一基金”发展模式，加快创新“特别极简审批”模式，承接更多省、市级管理权限，提高审批效率。崖州湾科技城推出全省首个建设项目环评承诺备案制，打造“城小二”服务工作机制，累计办理工单7515项，办结7336项，办结率97.62%。在雅布伦产业园一楼设置综合服务中心，开设涉及15种类型的综窗，为企业提供24小时全天候政务自助服务。中央商务区加大招商引资队伍建设，打造“商鹿通”综合上市服务品牌，构建“五替两减三提速”商事综合服务体系，为入园企业提供增值类服务，有效承接了95项审批事项，办件用时缩短到2天，审批效率提高到90%。

（三）招商引资体制机制更具活力

园区持续推动组织体系、体制机制、招商引资政策和制度创新，为重点招商项目、各类企业提供全流程服务。崖州湾科技城通过打造配套企业接待日、驻点服务等高效服务机制。聚焦“南繁种业”“深海科技”等知识产权保护与应用，启用集多功能为一体的知识产权综合服务枢纽港平台。中央商务区探索“法定机构+平台公司+本地智库”三位一体园区建设模式，完善园区管理体制机制，构建“N+1”政策研究体系。

二、重点园区招商引资面临多重压力和挑战

我市重点园区在招商引资方面取得了一定的成绩，但是受全球新冠肺炎疫情冲击、宏观经济下行压力增大等不确定性因素的影响，以及园区发展起步较晚、人才储备较少、体制机制不健全等原因，我市重点园区在进一步开展招商引资工作方面还存在一些突出问题，亟待解决。

（一）疫情对招商引资工作带来严重冲击

当前，国际抗疫形势依然严峻，我国疫情多点散发、具有不确定性，我市重点园区招商引资面临诸多困难。

1.境内外招商引资工作受阻。由于疫情间歇性的爆发，境外企业受到签证的种种限制，来往中国困难，境内企业对三亚的实地调研投资难度也明显增大，我市招商引资工作难以持续开展，重点园区部分项目推进缓慢。

2.工作间歇性中断。疫情爆发的不确定性，供应链各端受到严重影响，各种基础设施的建设及基础供应保障压力增加，常导致园区部分项目停工停产，企业生产经营成本大大提高。

3.部分产业受到严重影响。因疫情影响，邮轮产业遭受严重打击，三亚中央商务区自2006年开航以来出入境人次达105万次，国际邮轮开放547次，目前邮轮航线仅有三亚-西沙及国内其他地区航线，国际邮轮旅游明显受阻。

（二）政策优惠兑现时出现“隐形门槛”

我市重点园区部分政策落地实施仍存在种种障碍：有的企业或个人已符合海南自贸港政策优惠的相关条件，但在政策优惠兑现时，增加附加条件予以限制，即“隐形门槛”现象。面对这些壁垒，有的企业“很恼火”，有的企业“撂挑子走人了”，有的人才感到“被忽悠”，大大影响了招商引资成效。以海南自贸港两个“15%”所得税政策落实为例：

1.关于享受15%个人所得税优惠政策时涉及到两地社保的问题。根据《海南省人民政府关于印发海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法的通知》（琼府〔2020〕41号）第三条、第四条、第五条规定，在海南封关运作前，需同时满足以下三个基本条件的人才，才有资格申请认定海南自贸港的高端人才和紧缺人才，享受个人所得税优惠政策：（1）在海南自贸港工作；（2）与在海南自贸港注册并实质性运营的企业或单位签订1年以上的劳动合同或聘用协议；（3）一个纳税年度内在海南自贸港连续缴纳基本养老保险等社会保险6个月以上（须包含本年度12月当月）（境外人才不要求）。调研中，有企业反映，部分符合海南自贸港高端紧缺人才条件的企业员工，由于社保系统没有全国联网，存在两地同时缴纳社保的情况，不能认定为海南自贸港高端紧缺人才，无法享受个人所得税减按15%征收的优惠政策。经与省委人才发展局和社保局沟通后确定，个人需将外地社保账户并入海南社保账户，才能重新申请认定自贸港高端紧缺人才。例如，原来在北京工作的人才，引进海南后，在海南进行人才认定时需把北京社保并入海南，即默认放弃在北京的社保福利。部分园区人才在被引进海南时，并没有告知需要放弃原所交社保对应地区的优惠政策，其认为已经满足海南自贸港高端人才和紧缺人才相关政策中所有条件，可以享受个人所得税优惠政策，但在政策兑现时却出现附加条件，等于人为设置了“隐形门槛”。

2.关于享受15%企业所得税优惠时明确实质性运营的管控标准问题。《财政部 税务总局关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》中明确，对在海南自由贸易港注册并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税。《关于海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营有关问题的公告》中的第四条：注册在自贸港之外的居民企业在自贸港设立分支机构的，或者非居民企业在自贸港设立机构、场所的，该分支机构或机构、场所具备生产经营职能，并具备与其生产经营职能相匹配的营业收入、职工薪酬和资产总额，属于在自贸港实质性运营。在该公告中的实质性运营四要素（生产经营职能、相匹配的营业收入、职工薪酬和资产总额）只有定性标准，未有定量标准。实际中，不同园区、不同行业企业实质性运营所必备的生产经营、人员、账务、资产等情况不同，对于如何判定企业“实质性运营”存在一定争议。例如：私募基金行业作为金融产业的典型板块之一，与传统劳动密集型制造加工业不同，全国私募基金管理人的全职员工人数达到5人以上的比例只占59.15%，该行业主要以轻资产（电脑，云端数据库，服务器）、专业技能高（基金或证券从业资格认证，CPA,CFA），收入高、人数规模不大为特色，但其管理资产规模可达百亿、千亿元。园区中部分符合实质性运营的鼓励类产业企业，由于其员工人数少、申报税额大等原因不能享受自贸港企业所得税优惠政策。

当前我市重点园区招商引资的主要法宝是能够充分享受海南自贸港的税收优惠政策。但以上两种情况的发生，严重影响了园区的营商环境，降低了企业家和高端、紧缺型人才在我市干事创业的热情。

（三）政策覆盖范围和更新调整存在“盲区”

1.政策优惠覆盖范围难以照顾到企业现实需求。根据《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税。该政策吸引了一批企业入驻我市，但实际中，存在鼓励类产业目录涵盖范围小、对具体企业从事的经营活动是否属于鼓励类产业定位不清晰等问题。例如：中央商务区某百货公司是海南首家外商独资零售商业企业，对我市经济社会发展和零售业发展有很大贡献。按现行政策规定，该企业经营类别属于《海南自由贸易港鼓励类产业目录》，但是由于该企业属于外资，不能享受《海南自由贸易港鼓励类产业目录》所带来的15%的税收优惠政策；该企业所经营类别也不在《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》之列，导致该企业在享受税收优惠政策上“两头不沾”，企业怨气很大。

2.政策更新速度滞后于产业发展速度。部分产业配套政策文件发布于几年甚至十几年前，政策规定没有根据现实需求进行及时调整，影响了企业经营。例如：海南自贸港鼓励发展游艇产业，然而关于我省游艇停留的相关规定仍是遵循2011年发布的《中华人民共和国对海南省出境游艇及其所载物品监管暂行办法》第十五条：境外游艇每一公历年度在海南省停留期限最长可达183天。对比东南亚主要国家，泰国境外游艇停留最长期限为2年。该政策使停留在我省达到183天的境外游艇需离开海南后再重新入境，不仅造成企业的麻烦，还增加了企业的运营成本。

（四）我市重点园区在省内竞争力不强

1.政策优惠竞争力不强。与洋浦经济开发区、海口江东新区等省内重点园区相比，我市重点园区仍有许多优惠政策争取不到。例如：“加工增值”政策目前仅在洋浦经济开发区、海口综合保税区、海口空港综合保税区可以实施；跨境贸易投资高水平开放政策目前也仅在洋浦经济开发区试点。在园区自主性方面，《海南省人民政府关于将部分省级管理权限调整由重点园区管理机构实施的决定》中，我省调整了57项省级管理权限，向重点园区赋权，其中将企业资质核准、建筑业企业资质核准等权限下放给了洋浦经济开发区、海口江东新区等我省其他重点园区，却没有下放给我市崖州湾科技城和中央商务区。

2.产业链竞争力不强。我市重点园区建设发展仍处于起步阶段，经济发展基础较为薄弱，跨国企业、上市公司、创新型企业等市场主体数量明显较少，现代产业体系发展尚未形成规模，技术创新资源、人才资源等关键要素缺乏，制约招商引资成效。例如：博鳌乐城国际医疗旅游先行区凭借量身定做的优惠政策逐步形成了提供体检、健康管理、医疗服务、康复等完整的医疗产业链；洋浦经济开发区作为海南自贸港建设的“样板间”，逐步形成了全链条石化新材料产业带；老城经济开发区具有较为齐全产业体系，已初步形成油气勘探生产服务业、现代物流业、农渔食品加工业、新材料加工业等产业集群。我市重点园区与省内部分园区相比，产业链条较短、产业配套不齐全，较难形成集聚效应，大大制约了产业链招商引资成效。

（五）招才引智仍存在“短板”

1.我省本地人才储备少。由于我省高等教育起步晚、发展慢，本地高校提供的人才难以满足园区发展需要，企业用人只能从省外招聘，加大了企业的用工成本。

2.生活配套不齐全，留住人才难。我市重点园区产城融合度不高，医疗卫生、交通、教育等基本公共服务仍存在短板，居民生活成本较高，难以满足高层次人才对高水平生活服务的需求。

3.对外籍人才的服务保障水平不高。有关外籍人才在我省的各类事项审批流程多、内容繁琐，外籍人才办事常需找人代办。同时，缺乏关于海南自贸港政策和相关细则的详细外文解读，外籍人才很难准确完整地理解我市招商引资政策。

(六）园区管理体制机制不健全

1.下放权力用不上的问题。近年来，省、市加大了放权力度，目前崖州湾科技城已承接120项省、市行政审批事项；中央商务区承接了95项。但是，由于两个园区经济体量较小，产业形态不多，企业主体少，目前使用最多的行政审批权属于建筑工程类，其他很多权力还用不上。

2.园区事中事后监管职责不清晰的问题。随着权力下放，园区发展中监管衔接不畅、监管不到位的问题日益凸显。目前，按照“谁审批、谁监管”的原则，园区实际承担了大量的监管职责，但由于监管职能部门、监管人员配置、监管专业化水平、监管技术手段等多方面存在严重不足，下放权力后，园区在事中事后监管方面面临监管主体缺失、监管责任不明确、监管漏洞甚至真空等问题。事中事后监管能力跟不上，未来随着产业形态和企业主体的不断增多，下放的权力很难承接好。

3.园区自主性不足的问题。在园区实际运用审批权限时，园区高质量发展所需要的“权”和“能”还有多重束缚。例如：在海南省住建厅的支持下，我市崖州湾科技城管理局印发了《三亚崖州湾科技城房屋建筑和市政基础设施工程进一步优化明确办理规划和施工许可实施意见（试行）》，明确取消了建设项目报批“施工图审查”环节。但执行中，为确保制度性文件能够顺利进行司法备案，在推出该项措施的同时仍需征求上级主管部门的意见，一旦上级主管部门不支持，园区制度创新和建设难以推进，很多政策难以落实，园区不能真正“说了算”。

三、重点园区打好招商引资“主动仗”的意见建议

面对国内外环境的复杂变化，我市第八次党代会提出“加大招商引资力度”的部署。为推动我市重点园区重大招商项目的引进，进一步完善政策体系和服务质量，针对当前园区招商引资中存在的问题，建议主要从七个方面寻求突破：

（一）以创新的举措，力促疫情期间招商引资工作“不掉线”

1.建立线上“云招商”机制。打破地域界线，面对疫情对驻外招商、蹲点招商、活动招商所带来的不利影响，要充分发挥园区“云招商”会议室作用，积极采用“云洽谈”“云签约”等方式开展项目推介和洽谈，尤其对重大项目的招商，可采取领导远程致辞、客商同步在线、视频互动交流、在线答疑解惑等进行项目洽谈，将“面对面”变为“屏对屏”。

2.创新开展“短频快”招商。紧盯跨国公司、金融服务公司、“专精特新”等目标企业，制定“一对一”精准投资促进专项方案，根据全国疫情防控形势“见缝插针”，因时因地开展“短频快”的小规模专题招商、以商招商、产业链招商，做到准备充分、反应迅速、高效对接、安全返回、务求实效。

3.以“作战图”精准锁定招商引资目的地。紧盯产业发展最新态势和新冠肺炎疫情发展形势，密切关注与园区产业契合度高的部分企业转移意愿、动向，制作招商引资“作战图”，合理调配时间和工作力量，小切口、精细化、点对点精准发力，切实提高招商精准度。

（二）以标准、透明的招商引资制度，让企业享受优惠政策“心中有数”

争取省里支持，针对当前企业关心的税收等优惠政策，制定更为详细的政策解释公告，针对不同的投资量，明确设置相对应的标准。重点对海南自贸港政策中定义较为模糊的部分进行扩充解释。例如：对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业的实质性运营问题进行更为详细地补充说明，除执行目前已颁布的《关于海南自由贸易港鼓励类产业企业实质性运营有关问题的公告》外，应该根据行业的不同情况，明确实质性运营所需的营业收入、职工薪酬和资产总额具体数额，最大程度地减少和规范自由裁量权，给予企业或个人更为明确的享受优惠政策的相关标准，让企业心里“有底”。

（三）以增强灵活性、扩大覆盖面为重点，让招商引资政策有“三亚温度”

1.建立有效的政策评估机制。制定政策评估标准和程序，及时对政策实施的实际情况、效率、效果及价值进行评估，并根据评估结果，提出有针对性的整改意见建议，及时反馈至制定政策的主管职能部门，以便其及时对政策进行动态调整、更新、完善，避免政策的滞后性，影响园区产业发展。

2.实施重大招商引资项目“一企一策、一事一议”。成立招商引资项目审定小组，对符合园区产业发展定位的重大招商引资项目进行“一事一议”；对园区具有特色的企业实行“一企一策”，保障项目尽快落地实施。同时，要充分考虑对本地经济发展有突出贡献的企业发展诉求，让其能够享受到海南自贸港政策红利，稳定本地企业发展信心，让企业充分感受“三亚温度”和“三亚速度”。

3.着力推动送策入企。从财政、税务、商务、科工信等相关涉企职能部门中挑选业务水平高、表达能力强的精英骨干组建政策宣讲团，结合企业特点和需求，全方位、个性化、普遍性地为企业提供专业政策“送诊”、问题咨询“义诊”、疑难问题“会诊”，让政策宣讲的过程成为企业获取信息、解决问题的过程，切实扫除企业政策盲区，打通政策落地“最后一公里”。

（四）以争取更多“高含金量”的政策和项目为重点，增强重点园区招商引资竞争力

1.增强崖州湾科技城招商引资竞争力。一是争取推动跨境贸易投资高水平开放政策在崖州湾科技城试点。在加强事中事后监管，防范跨境资金流动风险的前提下，指导相关银行和企业稳步推进试点政策落地见效，服务实体经济发展。二是支持中海油深海科技产业项目入驻崖州湾科技城。争取省政府协调中国海洋石油集团有限公司，推动其将聚焦深水油气开发领域的研究院落户崖州湾科技城，加快能源勘探和开采等深海产业布局。

2.增强中央商务区招商引资竞争力。一是争取支持海南国际碳排放权交易中心建设。寻求省委、省政府帮助，积极协调外交部、国家发改委、生态环境部等相关部委，争取在海碳中心建设方面给予政策支持和专业指导，把海碳中心建设纳入全国碳市场建设体系，允许交易CCER等产品，将其打造成我国与东盟进行碳交易的平台。二是支持中国海南国际文物艺术品交易中心建设发展。在交易中心进行专项税收减免政策试点，争取减免文物艺术品进口环节产生的增值税和消费税、交易环节产生的增值税和所得税、经营环节市场参与主体缴纳的增值税和所得税。以政策优惠助推国际艺术品贸易交流，打造国际艺术品展示交易拍卖中心，发展艺术品鉴定、评估、展示、交易、物流等综合服务。

（五）以重点园区为平台，加大招贤引智、用才留才力度

1.优化人才引进、打造特色人才培养模式。探索“平台+资本+市场”引才模式，发挥重点园区和进驻高校、科研院所、市场主体的作用，促进人才引育和使用发展一体统筹。简化境外人才在行政审批方面的流程，吸引境外人才在园区就业。有效制定人才引进后评估机制、科学开展就业创业管理，促进人才对当地社会的融入。依托产业发展构建人才发展平台，由专人组织协调沟通，加强对人才的追踪、联络、互动。

2.加大对科研设备、实验用地的保障。加大资金投入，优先保障园区科技型企业对土地、科研设备的需求，确保企业落地后在园区能够实际开展项目，以项目构建一个特色人才集聚的平台来吸引和留住人才。

3.加强园区生活配套设施建设。一是加大对园区周边基础设施建设的投入。推进产城融合，为产业化提供对应的城市化匹配，打造“二十分钟生活圈”，保障完善园区周边娱乐、购物、消费等生活配套服务。二是加大人才保障房供给。按照“政府让利、企业微利、人才得利”的思路，通过租赁、建设、回购等多种方式，鼓励引入更多市场主体积极参与租赁式公寓、人才安居房的建设运营，拓宽人才住房筹建供应渠道。

4.提高对外籍人才的服务保障力度。一是建立外籍人才服务网。连通外国人信息管理平台，发挥“互联网+”功能，以技术性手段解决外国人在“海南e登记”平台等软件使用过程中遇到的技术性障碍，将多个平台信息连通，形成覆盖广、上下疏通、左右协调的外籍人才服务网。二是增加海南自贸港政策解读的外文翻译。在对自贸港政策进行解读时可发布“一图读懂自贸港政策、视频解读自贸港建设成果”等多样化英文版信息宣传，帮助外国人理解和用好自贸港政策。

（六）以加强事中事后监管为重点，深化园区“放管服”改革

1.深化园区监管体制改革。随着省、市权力向重点园区的逐步下放，海南自贸港贸易和投资管理方式由正面清单向负面清单转变，我市重点园区要适应这一趋势，加快监管体制改革，强化事中事后监管，让园区能接得住权力、用得好权力。按照“谁主管、谁监管”原则，建议市政府统筹市各职能部门负责园区监管职能。可借鉴省、市政务服务中心模式，园区主要精力放在招商引资、行政审批和发展经济职能上，我市各职能部门代园区履行监管职责。这种方案尽管增加了市各职能部门的工作量，但利用了现有的监管力量，体现了“谁主管、谁监管”“谁有能力、谁监管”的原则，而且时间快、成本低、效率高。

2.推进园区精准放权。一是坚持“应放尽放、应领尽领”，以下放为原则，不下放为例外，赋予园区更大自主发展权。把园区管理发展迫切需要且能够有效承接的各项行政审批及管理权限赋足赋到位，园区主动认领赋权事项，做好认领承接。二是根据园区发展定位和需求精准放权。坚持不拘形式，实行“一园区一目录”，结合园区承接能力，制定每个园区的赋权指导目录，并建立赋权目录动态调整机制。三是省级、市级部门可以采取开展代办服务等多种灵活办法，帮助园区顺利承接下放的权力，再根据实际承接情况，逐步加大放权力度。

3.全面实行企业法人承诺制。园区企业按照政府制定的标准作出书面承诺后，即可自主开展项目设计、施工等工作。园区管理部门要最大限度精简审批环节，将事前审批改为事中事后全过程监管服务和动态监管、随机抽查，以此突出企业作为投资主体、市场主体的地位，体现自我约束的自觉性。这不仅对我市重点园区吸引外商企业投资、提高行政效率、加快投资建设进度、推进市场监管转型、构建企业诚信体系、强化政府和企业法制观念具有重要意义，也将为全省的市场化改革和政府转型提供可复制、可推广的经验。

（七）以产业发展建链、延链、补链、强链为重点，推进特色产业链招商

1.聚焦高新技术产业推进崖州湾科技城产业链招商。高效协同互联网信息产业园、遥感产业园等园区，聚焦种业科技、海洋科技、数字科技、生物科技等方向，开展精准化产业链条招商。不断延伸招商触角，加强与京津冀、长三角、大湾区商协会的联系与交流。加速国家战略资源导入，引导全球高端要素导入，引领全球高端要素集聚，形成战略性高新技术产业集群发展新格局。

2.聚焦现代服务业推进中央商务区产业链招商。2022年6月1日，省委书记沈晓明在调研三亚合联中央商务区项目建设进展时强调，要加大招商力度，引进高端消费品牌，发展与三亚城市形象相匹配的消费业态。因此，要用足用好海南自贸港跨境服务贸易负面清单等开放政策，加速总部经济、金融服务、现代商贸、邮轮游艇、专业服务、文化休闲等领域全球产业要素集聚，重点推动与境外经贸往来较密切、具有跨境资金结算需求的央企、大型国有企业，以及品牌价值高、具备全球范围内配置生产资源能力的世界500强跨国企业落户我市。