三亚市人大常委会法制工作委员会关于《三亚市扬尘污染防治办法》的立法后评估报告

——2022年4月26日在市八届人大常委会第二次会议上

三亚市人大常委会法工委主任  黄学文

三亚市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会立法后评估工作办法和2022年工作要点安排，法工委组织实施了《三亚市扬尘污染防治办法》（以下简称《办法》）立法后评估工作。现将有关情况报告如下：

一、立法后评估工作基本情况

《办法》自2020年1月1日起施行，至今已逾两年。为了及时掌握其立法质量和实施效果，有针对性地提出推进法规实施、修改的意见建议，进而达到改进立法工作、提高立法质量的目标，2022年2月，市人大常委会成立了立法后评估工作小组，由常委会副主任王晓任组长，法工委具体组织实施。通过制定评估工作实施方案、邀请部分人大代表全程参与、委托律师事务所开展第三方独立评价、委托区人大常委会组织人大代表进行暗访、发布公告引导社会公众参与以及问卷调查、座谈交流、实地调研等方式，全面了解了《办法》实施取得的成效、存在的问题，研究提出了推进《办法》实施、修改的意见建议，形成了立法后评估报告。

二、法规实施取得的成效

（一）扬尘污染防治工作机制不断完善。《办法》施行后，市政府及有关部门出台了相应实施方案，明确了扬尘污染防治目标、职责分工和工作要求，形成了统一领导、分工负责的扬尘污染防治工作机制。如市政府印发了《关于贯彻执行<三亚市扬尘污染防治办法>实施方案》，市住建局印发了《三亚市建筑工地扬尘专项治理工作方案》《建筑工地施工扬尘专项治理项目检查台账》，市交通局印发了《三亚市农村公路建设项目扬尘防治专项整治实施意见》，各区政府按要求建立了扬尘污染防治联席会议制度。

（二）重点扬尘污染源大部分得到有效防治。在市住建局的督促指导下，全市大部分在建项目施工工地能够按照规范硬化施工道路、覆盖裸露土块、设置工地围挡，符合条件的施工工地安装扬尘在线监测设备，配备雾炮机和扬尘喷淋系统。在市交通局的督促指导下，全市大部分在建交通工程和道路管养项目能够规范设置施工围挡，落实洒水抑尘、覆盖裸露场地、清洗进出车辆等防尘措施，南山货运港配备了喷淋枪、抑尘网、洒水车、车辆冲洗池等防尘设施。市资规局督促矿产开采和加工企业采取矿石加工厂密闭改造、废渣过滤干排回收利用、洒水喷淋等抑尘措施，加快推进绿色矿山建设。城市道路保洁单位根据路段实际情况，采取洒水车、高压清洗车在前冲洗，洗扫车在后湿扫等方式，有效落实扬尘污染防治要求。2021年，各区开展了农村裸露土地种草绿化专项行动，如吉阳区排查复核裸地172块、复绿1234.1亩，海棠区排查复核裸地123块、复绿1153.62亩。

（三）扬尘污染监管执法工作得到加强。市生态环境局协调相关部门开展了一系列覆盖工地、裸土、砂厂、采石场、重点排污单位等扬尘污染源专项整治工作，通过责令限期整改、定期复查整改进度、发布典型案例、纳入信用监管等措施，加大扬尘污染防治监管力度。市住建局通过取消施工单位文明工地和优质工程评选资格、列入企业不良信用记录、限制工程招投标等方式，加强在建工程扬尘污染防治监管。市综合行政执法局及时查处扬尘污染违法行为，共出动执法人员2700余人次，开展执法检查857次，检查各类施工工地、重点企业550家，约谈施工单位16家，查处各类扬尘污染违法行为51件，罚款118.49万元。

（四）大气环境质量持续保持优良。扬尘污染是我市本地污染源大气污染颗粒物的主要来源。市政府坚持以《办法》为导向，印发了《三亚市大气污染研判工作机制》《三亚市污染天气应急响应和联动机制（试行）》，对扬尘污染情况进行分析研判，及时发布应急响应启动信息，组织各区、各部门分级采取响应和联动措施，减少扬尘污染对大气环境质量的影响。监测数据显示，《办法》实施以来，我市2020年、2021年空气质量优良率均达到100%。

三、法规实施存在的问题

（一）部分配套机制尚未建立。评估发现，目前市、区政府未按照《办法》第五条规定将扬尘污染防治经费单独列入本级财政预算，也未将扬尘污染防治工作单独纳入环境保护目标责任制进行考核。市生态环境局未按照《办法》第二十条规定建立扬尘污染监测网络，已安装的在线监测设备未实现互联互通，无法及时有效掌握和发布扬尘污染信息，无法充分运用科技手段开展相关巡查活动。市生态环境局以及其他有关部门未按照《办法》第二十一条规定建立扬尘污染防治工作信息联动和共享机制，只是建立了微信工作群。《办法》第二十四条关于举报奖励的规定落实得不好，群众举报扬尘污染违法行为的积极性不高。

（二）部分单位扬尘污染防治责任落实不到位。部分职能部门履行监管职责不力，法规宣传教育不到位，现场检查未形成规范化、常态化，发现违法线索不移送或者移送不及时。部分市场主体落实扬尘污染防治措施不到位，此次评估共明察暗访施工工地、露天仓库、道路挖掘、园林绿化等18家场所，发现部分场所存在未安装扬尘在线监测设备、围挡不符合要求、裸露地块未采取防尘遮盖措施等共性问题。在座谈交流中，有单位反映，我市大部分政府投资的工程项目扬尘污染防治责任落实不到位，存在扬尘污染防治投入经费不多、设施设备不足、现场管理粗放等问题。

（三）扬尘污染违法行为查处效率不高。我市综合行政执法体制改革已基本完成，生态环境执法队伍已经转隶，相关执法职能全部移交给市综合行政执法局第四支队行使，各区未保留生态环境执法职能，导致执法力量不均衡。在查处扬尘污染违法行为时，由于线索移送不够顺畅，查处程序过于繁琐，导致相关违法行为不能及时有效查处。

（四）部分法律责任规定未真正适用。《办法》第三十条规定，运输车辆未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒的，由公安机关责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。在实际执法过程中，公安机关依据道路交通安全法律法规，使用交管应用操作系统（该系统中未对该项违法行为设定处罚代码），对遗洒、飘散载运物的行为罚款100元，而不是按照《办法》第三十条规定予以处罚。综合执法部门依据《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十四条规定，对运输车辆未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒的行为处以罚款，也不是按照《办法》第三十条规定予以处罚。因此，《办法》第三十条规定未真正适用。

四、评估结论

从合法性来看，《办法》制定主体适格、程序规范，符合立法权限与立法程序的规定，与相关上位法不抵触。从合理性来看，《办法》设定的具体制度基本合理，符合我市扬尘污染防治的客观需要和工作实际。从可操作性来看，《办法》内容总体切合实际，具有较强的可操作性，但由于相关上位法对同一事项有不同规定，导致《办法》第三十条在执法实践中未得到适用。从实效性来看，《办法》实施以来，我市加强源头防治、加大监管力度、严厉查处违法行为，重点扬尘污染源大部分得到有效防治，基本实现了立法目的，总体效果良好。从协调性来看，《办法》能与相关上位法保持有效衔接，与同位阶的相关法规协调一致，法律责任系根据相关上位法设定，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。从规范性来看，《办法》的法律概念和术语表述准确简明，逻辑关系严谨，基本条款完备，对立法目的和依据、适用范围、立法原则、相关制度、法律责任、施行日期等作出了明确规定，规范性较好。

五、法规修改和实施的意见建议

（一）法规修改方面的意见

有的单位提出，《办法》对城市道路保洁作业、市政管道清污作业、城市园林绿化作业等扬尘污染防治要求作出了规定，但未设定相应罚则，导致执法依据不足，建议对《办法》予以修改。评估工作小组研究认为，我市城市道路保洁、市政管道清污、城市园林绿化属于住房和城乡建设主管部门的职责，本质上是行政机关履行公共管理和服务职能，依法不属于行政处罚的范围，不宜在《办法》中规定对履行公共管理和服务职能的行政机关给予行政处罚。若相关行政机关未能正确履行公共管理和服务职能，可依据其他规定对相关责任人给予处分，而非行政处罚。虽然有的行政机关会采取政府采购服务的方式委托第三方完成，导致实施前述行为的主体并非行政机关，而是第三方机构，但是在此情况下，行政机关完全可以通过合同约定对第三方履行合同义务的行为加以约束并追究其违约责任，无需设定行政处罚亦可实现立法目的。因此，《办法》未对违反城市道路保洁作业、市政管道清污作业、城市园林绿化作业等扬尘污染防治要求的行为设定相应罚则，并非立法瑕疵，无需进行修改。

（二）法规实施方面的建议

1.加快完善配套机制。市政府及有关部门要高度重视地方立法成果，认真组织开展法规实施工作，在“污染防治经费”预算中设立扬尘污染防治专项经费，将扬尘污染防治工作单独纳入环境保护目标责任制进行考核，并建立扬尘污染防治工作信息联动和共享机制。市生态环境局要会同有关部门加快扬尘污染监测网络建设，推动已安装的在线监测设备早日实现互联互通和常态化运用，及时掌握和发布扬尘污染信息，对重点扬尘污染源单位环境信息进行强制性披露，运用科技手段形成监管合力，提高我市扬尘污染监测的准确性和实效性。各区政府要严格落实扬尘污染防治属地责任，推进扬尘污染防治工作常态化。

2.持续加强法规宣传。各有关部门要以本次立法后评估为契机，建立健全法规宣传长效机制，按照“谁主管、谁负责”“谁执法、谁普法”的原则，严格落实普法责任，不断创新普法方式，通过普法动画、知识竞赛等喜闻乐见的形式，运用新媒体传播法治理念。组织相关责任主体认真学习《办法》，督促落实扬尘污染防治措施。继续通过举报奖励等措施发挥群众作用，把落实《办法》转化为自觉行动。

3.加大监管执法力度。有关职能部门要按照各自职责，通过“双随机一公开”监管、跨部门联合监管等方式，加强扬尘污染防治事中事后监管，提高违法线索移送查处质效。要运用无人机、卫星遥感影像技术等远程监控手段，提高科技含量，扩大监管范围，解决执法力量不足和不平衡问题。要建立健全失信联合惩戒机制，实现“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”，并通过新闻媒体曝光扬尘污染违法行为，多措并举、齐抓共管，推动法规落细落地。

4.推动落实相关罚则。《办法》第三十条是依照《海南省大气污染防治条例》第六十二条规定设立的，不存在违反上位法的情形。我市综合执法部门依据《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十四条规定对该种违法行为进行查处，虽然达到了同样的执法效果，但是考虑到实际执法过程中由公安机关进行查处可操作性更强，建议市公安交警部门积极向上反映问题，协调省公安交警部门依照《海南省大气污染防治条例》第六十二条规定在我省交管应用操作系统中增加相应处罚类目，推动《办法》第三十条真正落实。

以上报告，请予审议。