三亚市人民政府关于三亚市2022年度企业国有资产（不含金融企业）管理情况的专项报告

——2023年10月26日在市八届人大常委会第十五次会议上

市人大常委会：

    市国有资产监督管理委员会报送的《三亚市2022年度企业国有资产（不含金融企业）管理情况的专项报告》已经市政府同意，根据市人大常委会工作安排，现将我市2022年度企业国有资产（不含金融企业）管理情况报告如下：

一、我市国有企业国有资产管理基本情况

（一）总体资产负债情况

8家市属国有企业资产总额1071.61亿元，同比下降2.70%；所有者权益总额374.99亿元，同比增长5.03%；营业总收入28.49亿元，同比增长39.13%；上缴税费1.90亿元，同比下降40.83%；上缴国资收益2943.63万元。

（二）国有资本投向和布局情况

1.国有资本布局基本情况

截止至2022年12月31日，三亚市国资委所监管正常经营企业199家企业，其中，一级企业9家，二级企业98家，三级企业87家，四级企业5家。主要分布于基础建设、文化旅游、交通运输、农林渔业、公用事业、科技服务等领域。2022年新注册成立人力资源集团和凤凰健康集团公司2家二级公司。各级国有企业注册资本合计215.09亿元，其中国家出资71.92亿元，国有法人出资143.17亿元。

2.年度项目投资情况

全年推进投资项目121项，完成投资额52.68亿元，完成率为126%。交投集团完成把投资合作与企业转型升级、资产资源盘活深度结合，重点投资新能源充电基础设施、新能源车辆销售、产业开发等业务，完成年度投资15.76亿元，完成率216.81%；城投集团完成业主项目投资23.74亿元，完成率119.57%，建成一批重大基础设施项目；旅投集团持续布局“旅文体+”产业，克服了疫情对旅游业的下行压力，完成了年度投资预算。

（三）风险控制情况

1.加强项目投资、审计监督力度。市国资委构建多维度全过程监管体系，对市属企业进行专项审计及监督检查。一是对市属企业开展投资项目检查，督促企业开展企业经营管理行为合规建设。二是对8家市属企业的财务健康进行评审检查。三是聘请第三方机构对农投集团的财务风险进行专项审计。督促各市属企业加强自身风险管控，建立健全风险防范工作机制，推动企业健康持续发展。

2.有效化解历史遗留问题。指导旅投集团研究亚龙湾热带森林公园有限公司与国有企业的合作模式，梳理出以土地作价入股分红的可行路径框架。推动“同心家园九期”二期、三期2个安居工程项目审计整改，协调相关部门行政罚款 240余万元，办理三期项目行政处罚540余万减免申请。

3.开展安全隐患排查整治。开展国资系统“三防”、《“119”消防宣传月》等专项活动，完成了6家国有关停企业6处危房中5处的风险隐患消除工作，完成率83%，正推进整治五矿公司D级危房1处，针对11栋C级危房建筑物采取维护加固工程措施。

（四）国企改革情况

1.发挥顶层设计引领作用。制定出台了《三亚市国资国企“十四五”发展规划》战略规划性文件，指导市属企业认真贯彻落实《三亚市国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，引导企业着眼自贸港建设大局，充分发挥创新引领、保障社会民生等作用，抓重点、补短板、强弱项，持续推动国有企业做优、做强、做大，国企改革三年行动圆满完成收官。

2.资本运作再上新的台阶。积极支持市属企业把资本运作，多渠道拓展融资渠道。环投集团获得170亿元银行授信支持，发行供水收费收益权ABS一期，融资金额2亿元，实现海南省首单绿色标志的ABS；旅文集团成功发行中期票据，公募资金8亿元，率先打开市属国有企业私募、公募市场融资的大门。城投集团依托AA+信用等级，采用“资本金+银贷款”模式，成功实现融资21.58亿元。2022年，市属企业实现对外融资共计32.23亿元。

3.重点项目稳步推进。市属企业投资持续向重要行业和关键领域靠拢，聚焦主责主业实施一批重点基础设施、重大公共服务、特色核心产业、战略新兴产业等“四个一批”产业工程。实施一批重点基础设施建设工程，推进城投集团月川、东岸、海棠湾片区棚改等保障性安居工程；全力攻坚环投集团凤凰岛二期拆除项目，中央环保督察整改落实提前九个月上交满意答卷，国家纪委监委将该案例作为坚决贯彻落实习近平生态文明思想的典型案例向全国推广；此外推进环投集团城市基础设施统一管理，率先在全省创新推出“两先行、四个零”用水报装示范服务，形成“四水合一”的水务管网管理新格局。实施一批重大公共服务保障工程，推进旅投集团三亚体育中心、亚沙公园一期项目、城投集团三亚市天涯区西瓜、芒果片区棚户区改造（二期）项目，推动环投集团海砂淡化项目、废旧交通工具拆解与利用中心等项目建设，打造农投集团“菜篮子”三级保供体系。实施一批特色核心产业发展工程，稳步推动三亚发控落地“一所三中心”项目，加快推进建设旅文集团旅游航空总部大厦项目、农投集团休闲渔业试点项目。实施一批战略新兴产业发展工程，推进科投集团三亚大数据产业基地、交投集团梅村产业园项目、三亚发控海南国际清算所及碳排放交易中心等建设。

4.全力推动与驻三亚央企、省企等各方合作。构建国资委-投资促进局-各市属企业三方沟通协调工作机制、央企驻三亚党建工作同城化和党建联建共建机制，进一步加强对外合作。中铁建和城投集团建立企业孵化基地、旅文集团与珠海市免税集团和北京产交公司及澳门当地5家公司共同投资中国境外资产交易所（澳门）项目。三亚发控吸引中国石油、大唐集团等央企及行业龙头企业参股合作，交投集团与中国中铁、中国铁建等大企业参与合作，环投集团与大唐海南能源公司建设平价上网光伏发电项目，城投集团与海垦建工集团合作推进我市首个装配式生产基地项目，国资公司参股与海垦集团、海南地质公司合作开发崖州区抱古矿区，与中能建绿色环保建材公司、葛洲坝公司开发大园绿色环保建材产业园项目。科投集团打造中小企业公共服务平台、科技成果转化与展示平台两个服务平台，共引进企业336家，2022年实现产值24.8亿元，实现税收5304.19万元。

5.健全市场化用工和薪酬分配机制。围绕激发活力、提高效率,着力深化企业劳动、人事、分配三项制度改革。制定了《三亚市市属国有企业中层管理人员选拔任用工作指导意见》等3项管理制度，建立和实施以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，推行员工公开招聘、管理人员竞争上岗、末位调整和不胜任退出等制度，实行全员绩效考核,一岗一薪,易岗易薪,指导市属企业和下属子公司完成任期制和契约化管理工作。如交投集团实施“揭榜挂帅”，对飞马公司总经理实行契约化管理，对捷行公司总经理实行择优竞聘，为成员企业择优选“班长”；农投集团将绩效奖励与工作实绩、部门贡献等挂钩，体现竞争性和差异化，落实干部职工“能上能下”的流动机制。

6.加强财务中心和集中采购管控。为落实周红波书记调研国资委的指示要求，积极推进国企统一建立“财务中心”及“集中采购”管控模式。目前，我委监管企业已全面完成财务中心和采购中心建设工作。同时已统筹指导科投集团打造三亚采购信息化平台建设，科投集团正在进行平台内部试运行，待平台运行成熟后，并将全市市属企业集中采购统一纳入平台监管。

7.持续推动全市经营性资产集中统一监管。将符合划转条件的企业根据市政府明确的划转原则及实施路径，分批制定划转方案，完成了三亚污水管网公司、三亚市电影文化公司、三亚市苗圃场、慧创、慧科等共12家公司及项目的划转移交工作，并推进解决市政府驻海口办事处和海口招待所遗留问题，三亚渡假村土地出资等8处资产处置问题，不断推动经营性资产集中统一监管，有效盘活闲置国有资产，更好发挥国有资产效益。  

 8.完善市场化运营机制，混合所有制改革稳妥有序。坚持“三因三宜三不”原则,积极稳妥推进混合所有制改革,出台《推进市属国有企业混合所有制改革的总体规划》和《市属企业混合所有制改革操作指引》。稳步推进符合条件的二级企业进行混改，城投集团下属城规院公司混改工作进入产权挂牌阶段，市苗圃场公司制改革完成，天涯行城市通卡科技公司、兴亚安保公司等企业混改工作正在有序推进。逐步试水国企参股，国资公司与海垦集团、海南地质公司参股组建三亚众辉公司（占股30%，已累计完成注资近1亿元）进行崖州区抱古矿区开发，与中能建绿色环保建材公司、葛洲坝三公司参股开发大园绿色环保建材产业园项目（计划持股25%），参股农投集团海洋牧场的建设等。        

（五）国有资产监管情况

1.建立健全国资监管制度。印发《三亚市市属国有企业投资监督管理办法》《三亚市市属国有企业工程建设招标活动监督管理办法》《三亚市市属企业内部审计管理暂行办法》等监管制度，进一步加强市属企业的内部监督和风险控制，规范资本运作，维护资本安全，通过制度改革为企业发展破除体制机制障碍。

2.强化预算管理及业绩考核。一是做好企业财务快报上报工作，定期统计分析企业财务状况，实时掌握各市属企业财务运营情况。二是全面开展预算审核。通过强化预算管理，对国有资本收益进行合理分配使用，提高国有资本配置效率和国有企业经营绩效。三是强化财务决算审计质量评价工作。组建专家组对八家集团公司2021年度企业财务决算审计质量进行评审，对发现的5个问题建立台账进行整改销号。四是强化经营业绩考核管理。与企业签订《市属国有企业2022年经营业绩责任书》及确定市属国有企业负责人2022年任期经营业绩考核目标值，以业绩考核规范促进企业经营管理。

 3.加强董事会建设。市属国有企业董事会应建尽建、配齐建强,议事规则健全、决策程序规范，董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等职权，落实董事会向股东报告的工作机制。印发了《三亚市市属国有企业专职外部董事选聘和管理办法（试行）》，制定外部董事选聘、管理、评价等制度，建设高素质专业化的外部董事队伍。

4.保障经理层依法行权履职。一是市属国企全面建立董事会向经理层授权制度,落实总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制，董事会做好履职监督工作。对违反规定，造成国有资产损失或其他严重不良后果的经理层进行追责。二是强化市属企业负责人任期经营业绩考核工作，设定考核指标和具体值，进一步明确经理层的责任义务、规范聘任管理退出机制、业绩考核、薪酬兑现等内容，形成完备的制度体系。

（六）收益分配情况

2022年8家市属集团公司上缴经营收入2943.63万元，其中利润收入2943.63万元。

2022年度国有资本预算支出为2943.63万元。其中：调入一般公共性预算 739.62万元，占预算支出的25.13%；资本性支出：国有企业资本金注入1896万元，占预算支出的64.41%。费用性支出：关停退出企业清理注销工作经费308万元，占预算支出的10.46%。

（七）企业高级管理人员薪酬情况

2021年度市属企业负责人数为51人，薪酬总额共2395.73万元，平均薪酬46.98万元，最高薪酬为59.42万元；2022年度市属企业负责人数为54人，预计薪酬总额为2884.15万元，平均薪酬为53.41万元，最高薪酬为63.78万元。（上述金额均不含任期激励）

二、我市国有企业国有资产管理存在问题

（一）企业效益低下，改革后半篇文章做的不够。企业存在主业不突出、子企业户数多、管理层级多，新产业、新动能培育滞后，发展动力不足。国企改革后半篇内部整合、瘦身健体工作推进不力，企业不敢向自身动刀子，目前产权登记的市属国有一级企业9家，二级企业98家，三级企业87家，四级企业5家，“集团公司-专业化公司-业务执行公司”的管理结构布局不尽合理。

（二）企业竞争能力不强，市场化程度低。企业内在活力动力不够，市场竞争意愿不强，企业“机关化”作风比较突出，主观能动性不足，需要解放思想、转变观念，发掘新产业、开拓新赛道、培育竞争新优势。

（三）企业收入来源单一，成本费用控制乏力。目前企业主要靠代建收入、成本规制政府补贴、租金收入、污水管理收入、旅游年卡收入等，缺乏强有力的自主经营收入来源。并且企业成本费用倒挂问题比较突出，只有城投集团和环投集团实现了营业收入大于成本费用总额，其他集团都存在营业收入与成本费用倒挂的问题，企业成本费用增长大多超过营收增长速度。

（四）企业内部分配制度不完善。大多数企业负责人间的薪酬未拉开差距，内部分配系数差异细微，吃大锅饭、当好人的问题突出。

（五）企业人员流失比例较高。吸引人才、留住人才能力不强，部分引进的人才因干事创业氛围、薪酬激励、住房等原因而流失，自2019年企业重组至今，9家市属国有企业共流出大专以上人才1137人。人才晋升渠道不畅，如2019年以来，市属企业内部提拨的企业负责人仅有3人。

（六）国资监管力量不足。国资委成立至今编制不断“缩水”，人员编制从21名不断减少至目前的14名，因为超编，不能招录新公务员，无法补充专业人才，科室从原9个科室调整至5个科室，一个科室需承担省国资委2-3个处室职能，监管不够深入。

（七）历史遗留问题较为突出，解决难度大。部分企业债务纠纷、法律纠纷、资料缺失等历史遗留问题，部分资产无法办理产权证，导致企业资产规模缩水，盘活难度较大。例如市国资公司与仙南公司土地纠纷事宜，双方就原合作地块有未退场商家及土地存在污染等问题仍处于协商阶段。

（八）投融资能力不足。市属企业财政资金投资项目占比过高，对外项目策划能力差，储备工作滞后，如总投资额中财政资金占比高达77%，项目提款额仅占授信额度的21%，项目储备率也仅为16%。受资产规模和效益等方面影响，市属企业信用评级普遍较低，仅城投集团为AA+，旅投集团、环投集团为AA，交投集团为A级，其他集团均未达到评级标准，增加了市场融资难度和融资成本。

（九）疫情冲击对旅游等行业负面影响过大。疫情造成旅游行业盈利能力大幅下降，造成当年经营业绩持续下滑。如三大景区受疫情影响，收入急剧下降，收入无法覆盖成本，导致2022年三大景区亏损1.71亿元。

三、下一步工作计划

（一）优化顶层设计，精准授权放权尺度

1.坚持和加强党对国有企业的领导。落实新时代党的建设总要求，充分发挥国有企业党委把方向、管大局、保落实的领导作用，动态优化国有企业党委前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制，健全推进市属企业在完善公司治理中加强党的领导的制度机制，加强对混合所有制企业党建工作的指导。坚持和完善国有企业党建工作责任制考核，推动国有企业党建责任和经营责任相衔接、党建工作与生产经营深度融合。推动国有企业各级党组织和企业负责人落实全面从严治党责任，加强对“一把手”监督，推动国有企业锲而不舍落实中央八项规定精神，持续深化纠治“四风”，坚决整治权力集中、资金密集、资源富集领域和岗位的腐败，持续开展国有企业靠企吃企问题专项整治。 

2.进一步统筹全市国资监管大格局。构建资源共享联动机制。对于本市非我委履行监管职责的国有企业，如各区属国有企业、法定机构所属国有企业、托管类国有企业，以及其他行政事业单位正在移交过渡期的国有企业，在人力资源集团管理系统上增加数据模块，对全市国资的资产总额、负债、营业收入及利润等基础数据纳统，实现在监管信息互联互通、优质资源共享共用、重大决策相互监督方面建立联动机制，增强全市企业国有资产的合力效应。

3.进一步规范法人治理结构。一是建设专职外部董事队伍。明确股东对董事会的授权范围，完善董事会议事规则和决策程序。二是提升企业董事会履职能力。规范董事会运作，优化调整考核标准和准则，2023年底前研究出台《三亚市国有企业董事会和董事评价办法》。三是积极推行职业经理人制度。职业经理人与选聘方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩，实行差异化薪酬分配制度。

4.进一步优化企业管理结构布局。按“同业整合、适度集中、合理配置、做大做强”原则，对市属企业内部相似业务进行再次重组整合，推进市属企业集团管控和组织架构优化，推行扁平化管理，减少法人户数，压缩管理层级，原则上不得超过3级，实现二、三级子企业的结构布局优化。

5.进一步修订优化《权责清单》。对国资监管机构法定职责进行全面、系统梳理，形成责任清晰、追责有据的国资监管权责体系，做到压力与动力一起下放。

（二）优化布局结构调整，实现生产要素资源配置

1.优化资产配置。加快整合行政事业单位经营性资产，将市财政局等11家单位现持有的34项经营性资产，采取实物注资或委托管理方式，分批次分类别移交至5家市属集团公司，充分发挥资产效能。持续推进市属企业内部资源整合，完成将国资公司持有的涉旅股权统一划转至旅文集团。打通资产划转联动路径，联通资规局、住建局等单位，在无偿划转涉税减免办理、资产容缺确权、涉诉资产处置等方面协同配合，做好后续盘活保障，避免划转资产变成企业负担。

2.加快政府代建项目移交，合理降低企业资产负债率。目前城投、环投集团，账目资产中公益性资产占比较高；交投集团账面市财政专项债资金较多，导致企业资产负债率被拉高，影响企业贷款信用等级，抬高了企业融资成本。下一步将加快代建项目的移交工作，降低企业资产负债率。

4.加大培育国有上市公司力度。旅投集团在三大景区全面取消景区门票的背景下，进一步进行资源整合，力争在景区板块和旅行社板块实现盈利，通过新设公司或重组创造上市条件。环投集团对核心的水务及环境产业投资业务板块进行培育，通过引入战略投资者实施股份公司改造，提升管理和运营水平，目前上市平台公司三亚环投供水有限公司已成立，下一步将继续整合污水板块、生态环境板块纳入到该上市平台，增强上市实力。

5.增强国有经济活力，稳步推动企业混改。积极引入央企、省企、民营企业等专业战略投资者，协助我市企业吸收市场经验，找准定位，发挥国有资本优势，做强做优做大国有企业。分类分阶段、分层次推进混合所有制改革，“一企一策”制定方案，按照成熟一个、推进一个的原则，重点推进商业一类子企业混合所有制改革，规范有序推进具备条件的公益类子企业投资主体多元化。

6.妥善解决历史遗留问题，为企业改革发展松绑。坚持以发展的眼光和改革的思维来解决和看待历史遗留问题，坚持勇于啃硬骨头，将资产盘活与遗留问题纾解统筹考虑，重点推进国资公司负责的103家关停企业遗留问题收尾攻坚和中亚化建土地纠纷营商环境堵点问题抒解、旅投集团负责的亚龙湾热带森林公园事宜同步推进历史收益清缴与国资入股谋划等问题。

（三）加强国资监管，明确企业目标取向

1.全面建立财务、集采双中心。2023年底前完成财务集中管理机制，形成贯穿“事前、事中、事后”的财务全过程管控体系。建立财政、国资、企业三方信息化管理平台，与银行等金融单位、采购供应商开展战略合作，形成规模效应，实现降本增效。

2.努力减少对财政资金依赖。指导企业坚持市场化导向，算好大账，打好小算盘。采用政府购买服务等方式，帮助扩大企业营收规模。以及通过财政奖励、贴息等方式，吸引社会资本为国企注入资金，发挥财政资金引导作用。

3.综合运用审计监督“工具箱”。增加年审项目内容，提升年审报告质量，进一步规范国有企业选聘会计事务所行为，确保审计意见的客观、独立、公正。

4.探索建立重大投融资项目联合审批机制。市国资委与财政局联合审批，严控企业投融资行为增加市本级负债的风险，并将企业资产负债率控制程度纳入考核评价范围。

5.实现投资项目全过程监管闭环。以合规监管为契机，出台《三亚市属国有企业合规建设指导意见》《三亚市属企业违规投资经营责任追究办法》，试点开展投资项目检查，形成投资监督管理闭环，指导企业合规经营。

（四）深化国企企业三项制度改革，激发企业内生动力

1.通过劳动制度改革，实现人员能进能出。打造企业人力资源服务平台。构建辐射自贸港范围招才引才用才综合平台。全面推行严格的公开招聘。新进的员工原则上实行公开招聘。建立完善员工退出管理机制，畅通员工市场化流动和退出渠道，推进员工转型发展，实现员工合理流动。持续“吃空饷”专项治理行动，严格清理查处并建立综合治理长效机制。

2.通过人事制度改革，实现干部能上能下。坚持把管理人员能上能下、末等调整和不胜任退出落到实处。动态调整优化企业内设机构及人员设置。推行管理人员选聘竞聘，增加市场化选聘比例，建立“揭榜挂帅”机制。刚性运用考核结果，严格兑现薪酬，做到优进拙退，真正实现平者让、庸者下、劣者汰的用人导向。建立多序列并行的晋升渠道，建立健全管理、技术、技能等多序列岗位管理体系，实现管理人员纵向晋升、横向流动，建立各类人才库共享机制，推动各类人才合理流动、优化配置。加强人才制度建设。实现选人用人有据可依，程序更加规范。

3.通过分配制度改革，实现薪酬能增能减。根据“一利五率”目标管理体系，重塑个性化年度绩效考核体系，大幅提高利润总额考核占比，强化考核导向作用。打破以行政化层级界定薪酬绩效考核层级的利益藩篱，以成果论英雄。建立共创共享的薪资机制，出台《市属国有企业薪酬分配指导意见》，增加以业绩为导向的激励要素，打破层级限制，突破“工资基数”障碍。探索推进超额利润分享机制，设计二级企业负责人大幅提高激励收入的总额和占比，让企业负责人与企业共担风险、共享收益，加强利益关联。

（五）深度融入自贸港建设布局，谋划打造国企标志性成果

指导市属国有企业积极谋划标志性成果，重点聚焦城市更新、六水共治、交通基础设施、文旅产业升级、数字化转型等领域，持续推进市场化经营机制改革，全力稳经营、挖潜能、增效益。

1.三亚发控：“一所三中心”建设实现新突破；“一体三基金”项目加快落地实施；集团2023年营收突破1亿元。

2.国资公司：国有关停企业“三个一批”收尾攻坚；关停企业职工安置房项目开工建设。

3.城投集团：城市更新重点示范先行项目启动（海罗、临春片区）；公廉租房项目及行政事业单位国有产权房的运营创新；推动投建管运一体化的创新服务体系。

4.旅投集团：天涯海角创建国家5A级景区；椰洲博览驿站项目开工建设；三亚市体育中心投入运营；筹备海岛风情文化活动赛事；大东海旅游区创建国家4A级旅游景区；三项制度改革试点。

5.交投集团：力争实现新增项目签约额50亿元；具备百亿融资能力；实现创收6亿元。

6.农投集团：启动海上现代渔业产业园；启动农科绿谷产业园；打造热带同纬度“新、奇、特、优”水果种植示范区；建设热带果蔬南繁服务区；打造“菜篮子”三级保供体系。

7.环投集团：力争资产总额增加10亿元，年营业收入突破10亿元；推进产业类及“六水共治”类项目建设；推进智慧水务信息化系统平台建设；打造上市平台公司。

8.科投集团：打造一个省级数字经济产业园区；大三亚湾智慧夜间经济大提升。