三亚市人民政府关于三亚市2022年度国有资产管理情况的综合报告

——2023年10月26日在市八届人大常委会第十五次会议上

市人大常委会：

    根据《三亚市人大常委会关于印发〈三亚市人大常委会2023年工作要点〉的通知》（三人常〔2023〕7号）的监督工作安排，为贯彻落实县级以上人民政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的要求，详细、全面体现我市各类国有资产管理情况，现将我市2022年度国有资产管理情况报告如下：

一、国有资产总体情况

    （一）企业国有资产（不含金融企业）

    截至2022年12月31日，三亚市本级国有企业（不含金融企业）9家，其中：三亚市国资委履行出资人职责的一级国有集团企业8家，三亚市委宣传部履行出资人职责一级国有企业1家。9家市属国有企业资产总额1071.48亿元，同比下降2.94%；所有者权益总额375.85亿元，同比增长4.53%；营业总收入27.93亿元，同比增长32.4%；利润总额累计亏损1.63亿元，同比下降228%；上缴税费1.98亿元，同比下降32.47%；上缴国资收益2499万元，国有资本保值增值率106.2%。（详见附件1）

    （二）金融企业国有资产

    截至2022年12月31日，三亚市国有金融企业3家，资产总额7.42亿元，同比增长14.19%；所有者权益总额5.77亿元，同比增长3.70%；负债总额1.65亿元，同比增长76.97%；长期股权投资4.13亿元，同比增长8.90%；营业收入0.16亿元，同比增长42.03%；净利润-0.09亿元，同比增长43.94%。（详见附件2）   

    （三）行政事业性国有资产

    截至2022年12月31日，三亚全市行政事业性国有资产总额719.69亿元，同比下降12.81%；负债总额77.30亿元，同比下降7.13%；净资产642.39亿元，同比下降13.44%。（详见附件3）   

    市直行政事业单位国有资产总额631.29亿元，较上年下降14.36%。负债总额33.54亿元，较上年增长5.30%。净资产597.75亿元，较上年下降15.25%。

    （四）国有自然资源资产

    截至2022年12月31日，三亚市国有土地总面积157214.38公顷（根据2021年国土变更调查成果）。其中，国有建设用地24842.19公顷，国有耕地3924.81公顷，国有园地48731.26公顷,国有林地76710.98公顷，国有草地620.87公顷，国有湿地2384.27公顷。根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约322600公顷。2022年，全市水资源总量3.23亿立方米，森林面积135161.51公顷，已探明金属矿产、非金属矿产和水气矿产资源3大类24种。（详见附件4）   

    二、国有资产管理工作情况

   （一）企业国有资产方面  

1.建立健全国资监管制度。三亚市国资委印发了《三亚市市属国有企业投资监督管理办法》、《三亚市市属国有企业工程建设招标活动监督管理办法》、《三亚市市属企业内部审计管理暂行办法》等监管制度，进一步加强市属企业的内部监督和风险控制，规范资本运作，维护资本安全，通过制度改革为企业发展破除体制机制障碍。

2.构建多维度全过程监管体系，对市属企业进行专项审计及监督检查。对市属企业开展投资项目检查，督促企业开展企业经营管理行为合规建设，对财务健康进行评审检查。同时，市国资委聘请第三方机构对农投集团的财务风险进行了专项审计，督促各市属企业加强自身风险管控，建立健全风险防范工作机制，推动企业健康持续发展。

3.开展安全隐患排查整治，有效化解历史遗留问题。开展国资系统“三防”、《“119”消防宣传月》等专项活动，完成了6家国有关停企业6处危房中5处的风险隐患消除工作，完成率83%，正推进整治五矿公司D级危房1处，针对11栋C级危房建筑物采取维护加固工程措施。同时，市国资委指导三亚发控将三亚市融资担保投资有限公司的出资人变更为市财政部门，发控集团继续对担保公司实行托管，历史遗留代偿等问题将不再影响三发控开展融资和授信评级；指导旅投集团研究亚龙湾热带森林公园有限公司与国有企业的合作模式，梳理出以土地作价入股分红的可行路径框架。推动“同心家园九期”二期、三期2个安居工程项目审计整改，协调相关部门进行行政罚款 240余万元，办理三期项目行政处罚540余万减免申请。

4.健全市场化用工和薪酬分配机制。围绕激发活力、提高效率，着力深化企业劳动、人事、分配三项制度改革。制定了《三亚市市属国有企业中层管理人员选拔任用工作指导意见》等3项管理制度，建立和实施以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，推行员工公开招聘、管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度，实行全员绩效考核，一岗一薪，易岗易薪，指导市属企业和下属子公司完成任期制和契约化管理工作。如交投集团实施“揭榜挂帅”，对飞马公司总经理实行契约化管理，对捷行公司总经理实行择优竞聘，为成员企业择优选“班长”；农投集团将绩效奖励与工作实绩、部门贡献等挂钩，体现竞争性和差异化，落实干部职工“能上能下”的流动机制。

5.加强财务中心和集中采购管控。推进市属企业“瘦身健体”，统一建立集团财务中心，进行集团集中采购，降低运营成本。目前市城投、旅投、科投已完成财务中心工作，市环投、三发控同步开展“财务中心”建设，市国资公司完成资金管理系统（二期）验收，市农投“资金池”系统稳定正常运行。市交投已拟定财务共享中心推行方案并实施集中采购，城投、环投集团已建立集中采购模式，发控集团已制定采购管理办法，旅投已推出集中采购管理制度，科投严格按照操作流程执行招标工作。

6.持续推动全市经营性资产集中统一监管。针对符合划转条件的企业，根据市政府明确的划转原则及实施路径，分批制定划转方案，完成了三亚污水管网公司、三亚市电影文化公司、慧创、慧科等共11家公司及项目的划转移交工作，按程序推进三亚市苗圃场、国有粮食企业的划转移交工作，并推进解决市政府驻海口办事处和海口招待所遗留、“爱心大世界”项目外方股权转让、三亚渡假村土地出资等8处资产处置问题，不断推动经营性资产集中统一监管，有效盘活闲置国有资产，更好发挥国有资产效益。  

7.完善市场化运营机制，混合所有制改革稳妥有序。坚持“三因三宜三不”原则，积极稳妥推进混合所有制改革，出台《推进市属国有企业混合所有制改革的总体规划》和《市属企业混合所有制改革操作指引》。稳步推进符合条件的二级企业进行混改，城投集团下属城规院公司混改工作进入产权挂牌阶段，市苗圃场完成公司制改革，天涯行城市通卡科技公司、兴亚安保公司等企业混改工作正在有序推进。逐步试水国企参股，国资公司与海垦集团、海南地质公司参股组建三亚众辉公司（占股30%，已累计完成注资近1亿元）进行崖州区抱古矿区开发，与中能建绿色环保建材公司、葛洲坝三公司参股开发大园绿色环保建材产业园项目（计划持股25%），参股农投集团海洋牧场的建设等。        

（二）金融企业国有资产方面   

1.推动国有金融资本提质增效。2022年，三亚市国有金融企业积极开拓业务市场，金融资产主要投向融资担保业务、商业保理、商务服务等领域，截至年末国有金融资产保值增值率为103.70%；净资产收益率-1.27%，同比增长64.57%，净资产增长9221.82万元。

2.落实财政国有金融资本出资人职责。三亚市融资担保投资有限公司原隶属于三亚发展控股有限公司全资子公司，注册资本1.7亿元。2022年度，三亚发展控股有限公司将持有三亚市融资担保投资有限公司100%股权无偿划转至三亚市财政局，由三亚市财政局委托三亚发展控股有限公司经营管理三亚市融资担保投资有限公司，工商变更手续正在办理。

3.国有金融资本优化提升公司的风控管理体系。海南国际商业保理有限公司制定了《保理业务风险评审委员会管理办法》，旨在优化提升公司的风控管理体系，已提交集团审核，预计于2023年正式执行，首次采用赋强公证作为业务支撑，筑牢业务“挡风墙”。两项风险处置工作取得较好成果，其中佳兆业项目已达成和解并已收回保理融资款本金及利息1629.10万元，奥园项目正在积极推进强制执行程序。三亚市融资担保公司存在诸多历史遗留问题，因内控机制存在缺陷，风险点管控意识薄弱，造成国有资产严重流失，银行授信断层，不但严重影响了担保公司业务的正常开展，也对母公司三亚发控财务报表产生影响，直接阻碍了三亚发控参与各类金融牌照的申请和进行市场化资本运作，制约我市国有金融企业整体发展。

（三）行政事业性国有资产

1.加强顶层设计，建立国有资产分级监管机制。根据《中华人民共和国国务院令》（第738号）精神，积极谋划，进一步加强顶层管理制度体系设计，建立国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用的管理体制。指导各区财政部门完善行政事业性国有资产监管机制，落实财政部门负责综合管理、主管部门负责监督管理、行政事业单位负责具体管理的资产管理机制。

2.继续完善相关制度，以体制机制促进资产管理规范有序。一是以《三亚市行政事业单位国有资产管理工作规程》作为制度引领，规定行政事业单位国有资产配置、出租出借、处置等相关流程，搭建了从“入口”到“出口”的全链条制度管理体系；二是启动《三亚市行政事业单位国有资产管理暂行办法》拟定工作；三是结合三亚市开展财经秩序专项整治行动工作要求，聚焦资产领域专项整治，制定了《三亚市国有资产领域问题整改工作方案》、《三亚市资产管理领域专项整治行动实施方案》，细化行政事业性国有资产领域专项整治行动任务，解决本领域内突出问题，进一步规范和加强行政事业性国有资产管理。

3.严格资产处置程序，规范管理国有资产收益。严控资产报废、报损处置，有效降低国有资产损失，报废、报损金额持续下降。2022年全市报废、报损各类资产价值3390.35万元，同比下降42.1%。报损、报废等资产处置，交由有资质的专业机构回收，环保处理，提高处置收益，促进资源循环利用。2022年度，三亚市行政事业性国有资产产生收益745.83万元，其中：出租出借资产收益745.71万元，资产处置收益0.12万元。国有资产收益属于政府非税收入，严格按照“收支两条线”的管理原则进行管理。

4.加大资产统筹盘活力度。2022年，三亚全市通过以实物资产注资方式移交市属国企，将闲置办公设备、公务用车等资产无偿划转给有需求的单位等多种渠道，共已盘活行政事业性国有资产共计227件，涉及单位6家，主要包括房屋及建筑物、土地使用权、车辆、办公设备家具等其他资产，涉及资产原值共计1169万元。通过内部挖潜、无偿划转、出租出借、公开拍卖转让、实物资产注资等多种方式，推进国有资产盘活调剂使用，不断挖掘国有资源资产价值提升的潜力，促进国有资源资产的保值增值。

5.规范行政性国有资产管理工作，积极抓好问题整改。2022年三亚市在全国财经秩序专项行动资产领域整改工作中，市财政局督促全市各责任单位完成整改消化118.47亿元，“未及时转固”问题金额由之前的119.46亿元降至0.99亿元，整改率提高到99.68%。三亚市以此次专项行动整改为契机，提高政治站位，深化思想认识，切实推进全市资产管理领域存在问题整改工作，夯实了行政事业单位国有资产管理工作。

（四）国有自然资源资产

1.规划编制与管理。市资规局加快推进《三亚市国土空间总体规划（2020-2035）》编制，划定“三区三线”，布局邮轮母港、市域快轨、第二高速等重大基础设施，推动城市全面升级。开展新一轮城镇开发边界内控规修编，实现开发边界内控规全覆盖；推动控规入库，实行“三把钥匙”管审批，实现规划调整和数据管理全程可追溯、可留痕，为国有土地出让、不动产登记和项目建设等工作提供有力保障，筑牢风险底线。推进实现村庄（垦区连队）规划编制，充分发挥村庄规划在乡村振兴中引领和刚性管控作用，组织编制历史文化保护、全域综合整治等25个专项规划，分级分层开展城市设计，高质量谋划城市发展和品质提升。组织编制《三亚市海洋经济发展“十四五”规划》，在全国率先组织编制《三亚市海域使用详细规划》，助力三亚海洋经济发展腾飞。

2.继续加强土地开发管理。一是建立基准地价体系。我市已发布实施了《三亚市国有建设用地土地定级与基准地价》和《三亚市集体建设用地土地定级与基准地价》，完成《农用地基准地价》和《城镇国有建设用地标定地价》的编制。二是依法依规出让国有土地。2022年度土地收益119.7038亿元。其中，一级市场办理土地出让25宗，出让面积133.14公顷，土地出让金116.4686亿元；二级市场补交地价款3.2352亿元。三是加强用地批后监管，建立开工履约提醒制度，下达开工履约提醒通知书163份，闲置调查通知书74份。四是推进闲置土地处置，盘活存量建设用地。推进省政府下达三亚闲置土地清单和自然资源部动态监测系统闲置土地清单处置工作，2022年我市按时完成省政府下达的处置任务，处置闲置土地72宗3193.42亩；超额完成自然资源部下达的15%的处置任务，处置销号55宗3195.6亩，新增建设用地指标1597.8亩，处置率35.13%。五是加强制度创新，实施“土地超市”改革，全市共有39宗3403.21亩国有建设用地上架省“土地超市”平台，实现公开有效配对，破解“项目等土地”难题。

3.健全海洋资源保护和管理。一是率先在全省发布《三亚市海域定级及基准价格项目评估成果汇编》，依法依规出让海域使用权，出让海域161.6632公顷，征收海域使用金约为4547.53万元。二是严格用海审批监管。除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海。加强用海项目的海域使用论证和海洋环境影响评价，建立海域、岸线执法巡查制度，严格查处违法用海行为。三是全力落实中央环保督察和国家海洋督察整改工作。组织编制三亚红塘湾违规围填海项目环境影响评估报告，完成或阶段完成海洋督察整改牵头的19项整改措施，到期完成率为100%。四是完成了凤凰岛海域海洋生态修复工程，移植珊瑚15000株、增殖放流鱼类34000尾，投放警示标4座、海域监测系统2套；完成三亚湾西段、亚龙湾东段和西段3个海洋生态修复工程。五是编制三亚市海洋生态系统碳汇试点工作方案，探索海洋自然资源生态价值实现路径。

4.推进完善矿产资源管理。加强矿业权管理，督促矿业权人做好矿业权勘察开采信息公示，定期开展矿区界桩检查，加大矿山开采界线巡查力度，严防越界开采等违法行为的发生。推动绿色矿山建设，推进市大出水A段矿、红岩抱古矿矿区建设，评审通过《三亚市崖州区大出水村矿区A段建筑用花岗岩矿矿产资源开发利用与保护方案》，建设高标准绿色矿山。

5.严格落实耕地保护。严守耕地保护红线，落实耕地保护目标，坚决遏制乱占耕地建房行为，防止耕地“非农化”、“非粮化”，实现从2021年4月至今连续27个月农村乱占耕地建房“零新增”。推进补充耕地项目，落实耕地占补平衡。我市重点建设南滨农场近600公顷集中连片补充耕地项目，海南农垦南繁产业集团有限公司土地开发整理项目（一期）完成入库，产生新增水田指标195.99公顷，提质改造水田指标4.76公顷。前进队、红岛队、红卫队等3个项目已竣工验收，预计全部入库后可产生新增水田指标186.26公顷，提质改造水田14.54公顷。

三、国有资产管理存在的问题

    在当前全面深化改革和经济社会发展的新形势下，四大类国有资产管理仍面临一些亟待解决的突出问题。

（一）国有企业制度改革仍需进一步深入，运营管理能力有待提高。部分市属国企存在决策层和经营层职责模糊不清，党委（党组）会、董事会、独立董事考核机制等不健全，监事会没有发挥好应有作用，国有经济产业布局虽然完成战略性重组和专业化整合，国有资本向重要行业和关键领域集中，但产业布局和结构还需要进一步优化。行政化管理、“干部”观念、“大锅饭”思想仍然根深蒂固，对岗位管理、能力管理、绩效管理等改革重视不够，结合实际创新性的举措不多。部分国有企业资产规模较小，融资规模、渠道受限，重大项目投资及项目建设资金缺口较大，缺乏稳定有效经营性项目，未形成长期、稳定、可靠的收入来源。

（二）部分国企过度依赖政府投资，向金融机构融资积极性不高。截止2022年末，我市九大国有企业集团累计获得金融机构的授信额度为122.31亿元，而近3年我市向该九家国企集团政府投入资本总额高达338.22亿元，远高于企业争取的金融贷款，国有投资平均杠杆率36.2%。结合国企的资产情况来看，各国企的杠杆率偏低，财政资金撬动社会投资的作用力地。其次，对财政资金的过渡依赖不符合企业市场化运营理念，也降低了企业提高生产经营效率的积极性，对资金的整合和使用效益仍有待进一步提高。

（三）国有金融企业出资人监管制度尚未完善，风控能力需进一步加强。从市级层面来看，三亚市国有资本出资人职责范围边界不够明晰，目前尚未出台专门针对国有金融企业的出资人监管制度，监管职责有待进一步明确。市级金融行业主管部门没有直接的监管权限，仅配合上级金融监管部门进行依法依规监管，在实际监管中多数情况只能给予相关业务指导，无法做到及时、有效、直接的监管。将三亚市国有金融企业全面、系统地纳入金融和国资部门监管迫在眉睫。

（四）行政事业性国有资产基础管理工作仍有不足。部分行政事业单位负责人缺乏足够的权属意识，取得政府无偿划拨的土地和建设房产后，使用多年但始终未办理过不动产证。同时，由于历史政策原因，行政事业单位土地权属大部分为划拨用地，取得时未及时入账，三亚行政事业单位存在多处房屋土地未及时入账的情况，导致财务会计信息未能及时反映国有资产现状，造成资产管理和财务管理脱节。部分单位因历史原因未做过资产清查，导致资产“糊涂账”较多，梳理清查存在一定难度。 

（五）行政事业性国有资产存在重复配置、闲置浪费问题。行政事业性国有资产被各单位分散占有和使用，各部门之间的国有资产信息无法互通共享，缺少信息化支撑手段，无法有效满足管理、监督以及资产盘活的工作要求，缺乏有效调剂共享的管理手段。加之国有资产购建的资金来源为财政资金，资产的形成是免费的，导致部分单位在管理使用国有资产时，工作责任意识、效益意识、约束意识薄弱，使得国有资产资源统筹使用的效率不高，资产重复配置、闲置浪费的现象时有发生。

（六）国有自然资源价值挖潜不足，监管力度仍需加大。目前观光型自然资源，仍以传统旅游为主，缺乏高质量的业态植入；生产性自然资源的利用仍以传统种植业、渔业为主，产业链短、附加值低。建设用地和其他农用地需求紧张，耕地保护压力增大。土地、海洋执法涉及多个部门，工作职能未形成合力，对违法用海行为未形成有效打击。

四、下一步工作安排

（一）继续完善国资监管体制机制，提升监管实效。不断优化完善国资监管体系，实现管资本和管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合。创新国资监管履职方式，全面落实财务健康大检查，加强产权登记、资产流转、资产评估、资产统计等基础工作，建立企业风控、合规、内审监督体系，制定《市属企业责任追究制度》，进一步督促企业开展企业经营管理行为合规建设，构建出资人监督、纪检监督、巡视监督、审计监督等各类监督的内部协同监督体系，建立责任追究工作体系和工作机制。推动国资监管信息化，搭建国资监管信息化平台。

（二）构建国有金融资本管理体系，建立管理权力和责任清单。进一步优化完善国有金融资本管理制度，要严格做到国有金融资本管理与实业资本管理相隔离，加强对国有金融企业在资本金筹集、资产运营、成本控制、收益分配等环节的监管。建立健全国有金融企业管理的监督问责机制，同时市级金融监督管理部门加强对国有金融企业的业务指导，督促国有金融企业审慎经营，动态排查各类风险隐患。各相关部门加强沟通协调和信息共享，形成工作合力，共同推动国有金融企业的发展。

（三）落实管理责任，夯实行政事业性国有资产基础工作。通过完善健全行政事业性国有资产管理制度，强化行政主管部门监管责任和资产使用单位主体责任，认真做好资产配置、使用和处置工作。加大行政事业单位闲置、低效运转的资产调剂整合力度，引导和鼓励行政事业单位国有资产共享共用。根据政府会计准则有关要求，督促单位规范管理行政事业性国有资产，按照会计制度和规则及时入账，推动已使用在建工程转固。加强资产管理队伍专业能力建设和业务培训，不断提高资产管理水平。

（四）牢固树立生态文明思想，提高自然资源利用效率。继续加强国有自然资源基础管理工作，完善调查监测、统计核算、确权登记等制度办法，着力夯实自然资源实物量统计数据基础，积极探索资源价值的实现路径。保护和利用好自然资源和国土空间的同时，完善国有自然资源的有偿使用制度和补偿机制，做强做优生态观光旅游，促进国、海洋、矿产、森林、水资源等自然资源保值增值，推动自然资源向资金资本经济发展转变。持续保持对违法违规破坏自然资源的行为的高压态势，重拳打击违法违规破坏生态环境的行为。