三亚市人大常委会法制工作委员会关于《三亚市餐饮业油烟污染防治办法》的立法后评估报告

根据市人大常委会立法后评估工作办法和2023年工作要点安排，法工委组织实施了《三亚市餐饮业油烟污染防治办法》（以下简称《办法》）的立法后评估工作。现将有关情况报告如下：

一、立法后评估工作基本情况

《办法》自2020年1月1日起施行，至今已逾三年。为及时掌握《办法》的立法质量和实施效果，有针对性地提出推进法规实施、修改的意见建议，进而达到改进立法工作、提高立法质量的目标，2023年5月，市人大常委会成立了立法后评估工作小组，由常委会副主任王晓任组长，法工委具体组织实施。通过制定评估工作实施方案、邀请部分人大代表和法工委委员全程参与、委托高校团队开展第三方独立评价、发布公告引导社会公众参与以及问卷调查、座谈交流、实地调研等方式，全面了解了《办法》施行以来取得的成效和存在的问题，研究提出了推进《办法》实施、修改的意见建议，形成了立法后评估报告。

二、《办法》施行以来取得的主要成效

    （一）相关工作机制日趋完善。《办法》施行后，市政府印发了《〈三亚市餐饮业油烟污染防治办法〉实施方案》，进一步明确了职责分工和重点任务，同时每年印发大气污染防治工作计划和专项整治工作方案，将餐饮业油烟污染防治列入大气污染防治重要工作和考核内容，并将餐饮业油烟污染防治经费纳入本级财政预算。市生态环境局成立了生态环境工作专班，通过发挥大气污染研判工作机制、污染天气应急响应和联动机制的作用，推动各区、各有关部门建立更加密切顺畅的餐饮业油烟污染防治协作机制。市政府和吉阳区、天涯区政府建立了联席会议制度，及时协调推进和解决餐饮业油烟污染防治重大事项、工作难点。

    （二）法规宣传力度不断加大。为切实提高《办法》的社会知晓率，各区、各有关部门积极开展各种形式的法规宣传教育工作。各区充分利用“世界环境日”“全国法制宣传日”走进社区、走进校园开展宣传活动；市生态环境局联合三亚传媒集团、三亚环境保护协会等开展线上线下相结合的宣传活动，并向各区、各有关部门发放《办法》单行本4000份、三折页3000份；市综合行政执法局针对各类餐饮企业累计开展宣传3300余次。通过宣讲餐饮业油烟污染防治的重要性和必要性，引导社会各界密切关注、广泛参与，促使餐饮业经营者主体责任意识和规范经营意识普遍提升。据了解，目前我市主城区餐饮业油烟净化设施安装率已达到99%以上。

（三）污染防治工作得到加强。《办法》施行后，市综合行政执法局联合各区把餐饮业油烟污染防治巡查作为网格化管理的重要内容，截至2023年7月，共出动执法人员4282人，检查餐饮企业2969家次，督促整改410家，立案处罚10宗，罚款共计6.65万元。市生态环境局积极落实预警通报制度，督促提醒各区、各有关部门做好餐饮业油烟污染防治工作，并通过周通报、月调度等形式，推进完成了12处省督导问题的整改。市市场监督管理局结合日常巡查及专项检查，加大对油烟净化设施安装情况的监管，2022年度累计督促餐饮企业7826家次。各区积极落实属地管理责任，通过专项治理、定期巡查、联合检查等，常态化推进餐饮业油烟污染防治工作。其中，崖州区共检查餐饮企业10355家次，督促整改未安装油烟净化设施7196家次；天涯区共出动执法检查人员约4700次，巡查餐饮服务经营场所2145家次；海棠区2019年建设运行油烟排放在线监测系统，共设点位570个，实现对辖区内一线沿海酒店和大中型餐饮企业油烟污染情况的实时监测；吉阳区共组织开展餐饮业油烟污染检查7680家次，2023年区人大常委会还对《办法》实施情况开展了执法检查。

（四）环境空气质量持续向好。餐饮业油烟是大气污染物PM2.5的主要来源之一，未经处理直排至大气会造成生态环境的污染以及人体健康的损害。《办法》施行以来，我市餐饮业油烟净化设施正常安装使用率持续提升，餐饮业油烟污染源头已基本控制。2020年至今，我市已连续三年环境空气优良率达到100%，污染物主要考核指标PM2.5年浓度分别为11、12、11微克每立方米，完成了我省每年下达的考核目标。

三、评估发现的主要问题

（一）法规本身存在的问题

1.环境影响登记备案规定及相关罚则已无法适用。依据原环境保护部公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2018年版）》，《办法》对新建、改建、扩建餐饮服务项目应当依法填报环境影响登记表并进行备案作出了规定，并依据《中华人民共和国环境影响评价法》规定了相应罚则。但随着“放管服”改革的深入，生态环境部公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》不再将餐饮服务项目建设纳入环境影响评价管理，餐饮服务项目建设不再需要填报环境影响登记表并进行备案，《办法》的相关规定在2021年之后已不再执行。

2.执法主体相关规定有待调整。2021年4月起，我市全面开展权责清单编制调整工作。据此，《三亚市综合行政执法局责任清单》编制完成，将工商行政管理、质量技术监督、城乡容貌、环境保护等领域的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制纳入其职权范围，导致《办法》规定的部分执法主体与我市综合执法改革后的职能部门不一致。

（二）法规实施存在的问题

1.对油烟污染防治工作的重视程度不够。部分职能部门对餐饮业油烟污染的危害性认识不足，对《办法》的宣传教育和学习培训不到位，导致工作人员在实际监管执法过程中无法对法规做到熟知熟用。评估发现，我市仍有部分区政府未设立餐饮业油烟污染防治专项经费、未建立联席会议制度，支持餐饮业行业协会制定油烟污染防治自律规范的规定也尚未落实。另外，我市未开展“城市建成区”划定调整工作，相关范围不明确，对居民住宅楼已有餐饮服务项目限期退出、露天烧烤监管执法等工作造成一定影响。

2.部分经营者环保意识仍然不强。评估发现，我市仍有部分餐饮业经营者环保法律意识和责任意识淡薄，未能严格落实主体责任，存在设置油烟排放口和安装油烟净化设施不符合相关技术规范、开启油烟净化设施不及时、未按照规定定期清洗维护油烟净化设施以及在城市主次干道从事露天烧烤、私自通过城市市政雨水或者污水管道排放油烟等违反《办法》相关规定的情形，对附近居民的正常生活环境造成污染，并引发大量投诉和纠纷。据统计，《办法》施行以来，公众通过热线平台投诉餐饮业经营者油烟污染行为达6687人次，部分问题还存在反复投诉的情况。

3.餐饮服务项目选址不规范问题突出。一方面，随着“放管服”改革的推进，营业执照和食品经营许可审批放宽，餐饮服务项目建设不再纳入环境影响评价管理，餐饮服务项目选址管控失去抓手，相关事前预防机制又尚未建立，导致我市仍然存在在禁止区域或者场所新建餐饮服务项目的情况，经营者后续整改成本较高，监管存在困难。另一方面，由于历史原因，我市有部分餐饮服务项目位于人口密集地区的居民住宅楼，但要求上述餐饮服务项目限期退出涉及群众基本生计问题，容易引发社会矛盾，导致相关规定实施难度较大。

4.监管执法工作有待加强。一是监管手段单一，效率较低。目前除了海棠区安装了油烟排放在线监测系统外，其他各区还没有运用信息化手段进行监管，开展餐饮业油烟污染防治工作还是依靠人力检查为主，且餐饮企业数量较多，难以做到监管全覆盖。二是执法手段偏软，威慑力不足。实际执法中，对于未安装或者未正常使用油烟净化设施等违法行为，执法人员大多以督促整改为主，未能严格按照《办法》相关罚则的规定进行处罚，执法力度有待加强。三是监管执法联动机制不够完善。评估发现，各有关部门未能形成监管执法的强大合力，对于发现的餐饮业油烟污染违法线索，存在信息共享不畅通、现场核查不及时等问题，导致相关违法行为无法及时有效查处。如海棠区油烟排放在线监测系统2022年度共计发现餐饮企业油烟持续超标413家次，实际抽查只有28家，移交执法部门仅有2家。

四、评估结论

从合法性来看，《办法》制定主体适格、程序规范，符合立法法等法律法规关于立法权限与立法程序的规定，且内容与相关上位法不抵触。从合理性来看，《办法》设定的具体制度基本合理，内容表述规范，符合我市餐饮业油烟污染防治工作的客观实际和需要。从可操作性来看，《办法》从组织机构、工作职责、经费保障等方面对我市建立餐饮业油烟污染防治长效机制作出了规定，总体切合实际，具有一定的可操作性。从实效性来看，《办法》施行以来，我市餐饮业油烟净化设施正常安装使用率持续提升，餐饮业油烟污染源头已基本控制，环境空气质量持续向好，基本实现了立法的预期目的。从协调性来看，《办法》与相关上位法保持有效衔接，与同位阶相关法规协调一致，法律责任条款均依照相关上位法设定，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当，但《办法》关于环境影响登记备案的相关规定，与现行《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》不一致。从规范性来看，《办法》文字简明，语言规范，基本条款完善，对立法目的、适用范围、政府职责、相关制度、法律责任等作出了明确规定，规范性较好。

五、法规修改和实施的具体建议

（一）法规修改方面的建议

建议市人大常委会适时启动法规修改程序，重点修改以下两个方面内容：

1.删除环境影响登记备案规定及相关罚则。由于《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》不再将餐饮服务项目纳入建设项目环境影响评价管理，我市2021年以来已不再开展新建、改建、扩建餐饮服务项目环境影响登记备案工作。因此，建议删除《办法》第十一条、第二十三条相关规定。

2.调整部分执法主体规定。为保证《办法》相关条款与我市综合执法改革工作相衔接，建议将《办法》中规定的执法主体统一修改为“综合行政执法部门”。

（二）法规实施方面的建议

建议市、区人民政府及有关部门从以下几个方面加大法规实施力度：

1.提高思想认识，推动法规各项规定落实落细。各区、各有关部门要充分认识餐饮业油烟污染防治工作的重要性，通过开展业务培训等方式，进一步加强工作人员对《办法》的理解掌握，提升工作人员思想认识和工作水平。市、区政府要进一步加强对餐饮业油烟污染防治工作的领导，建立健全联席会议制度，加大防治经费投入，支持餐饮业行业协会制定油烟污染防治自律规范，构建多元化污染防治新格局。市政府要加快“城市建成区”的划定调整工作，为开展居民住宅楼已有餐饮服务项目限期退出、露天烧烤监管执法等工作提供依据。

2.加大宣传力度，营造油烟污染防治良好氛围。各区、各有关部门要进一步加大餐饮业油烟污染防治宣传力度，联合新闻媒体、社会组织等开展多角度、全方位的宣传教育活动，普及餐饮业油烟污染防治法律法规和科学知识，宣传推广油烟污染防治先进方法，切实加强餐饮业经营者的环保法律意识和责任意识。有关部门要及时受理和处理公众关于餐饮业油烟污染方面的投诉举报，落实投诉举报奖励制度，提升公众参与油烟污染防治工作的积极性，营造“共建、共治、共享”的良好氛围。

3.优化公共服务，推进解决餐饮服务项目选址不规范问题。针对在禁止区域或者场所新建餐饮服务项目问题，市自然资源和规划、市住房和城乡建设等主管部门要按照规划先行思路，结合我市国土空间总体规划和总体城市设计，科学合理布局我市餐饮服务项目，从严审查商业、商住项目的规划和建筑设计，不得审批虽规划了餐饮业但未设计餐饮油烟专用烟道的商业、商住项目；市市场监督管理部门要建立餐饮服务项目选址信息负面清单制度，在办理营业执照、食品经营许可证时为餐饮业经营者提供场所选址公共服务，将选址合法承诺纳入食品经营许可告知承诺事项，列明相关规定和法律责任，并将履行承诺情况纳入信用管理。针对居民住宅楼已有餐饮服务项目选址不规范问题，建议市政府及有关部门成立工作专班，对现有情况进行全面摸排，建立存量清单，通过宣讲相关法律责任引导经营者主动退出，研究建立清单内食品经营许可续期或者重办预防机制，同时结合城市更新，分类规划、分类搬迁，多措并举推进限期退出工作，努力实现生态环保与民生改善的统筹兼顾。  

4.强化共享联动，促进监管执法工作水平提升。市生态环境主管部门及各区要通过购买服务等方式引进第三方开展调查摸底、宣传引导、油烟监测等方面的专业服务，同时逐步推广餐饮业油烟在线监测系统，提升平台性能，实现执法人员及餐饮业经营者手机移动端实时预警，提示餐饮企业及时整改，督促执法人员对整改不到位的情况及时组织调查取证，实现科学、精准、智慧监管。市综合行政执法部门要继续依托网格化管理机制，加强日常检查、专项治理和定期巡查，加大对餐饮业油烟污染违法行为的处罚力度，强化警示震慑作用。各有关部门要继续强化防治信息共享和联动机制，实现信息资源的高效利用，形成齐抓共管、联动治理的工作格局，提高餐饮业油烟污染违法行为查处效率。