三亚市人大常委会法制工作委员会关于《三亚市餐厨垃圾管理规定》立法后评估情况的报告

三亚市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2023年工作要点安排，法工委组织开展了《三亚市餐厨垃圾管理规定》（以下简称《规定》）立法后评估工作。现将有关情况报告如下：

一、评估工作基本情况

《规定》自2020年10月1日起施行，至今已近三年。为及时掌握《规定》的立法质量和实施效果，有针对性地提出推进法规实施、修改的意见建议，进而达到加强和改进立法工作、提高立法质量的目标，2023年2月，市人大常委会成立了立法后评估工作小组，由常委会副主任王晓任组长，法工委具体组织实施。通过制定评估工作实施方案、邀请部分人大代表全程参与、委托律师事务所开展第三方独立评价、发布公告引导社会公众参与以及问卷调查、座谈交流、实地调研等方式，全面了解了《规定》实施以来取得的成效和存在的问题，研究提出了推进《规定》实施、修改的意见建议，形成了立法后评估报告。

二、《规定》施行以来取得的主要成效

（一）餐厨垃圾收运处理乱象明显改善。我市餐厨垃圾源头登记机制初步建立，餐厨垃圾收运体系逐步健全，餐厨垃圾处置系统全面投入使用，基本遏制了未在指定接收点分类交付餐厨垃圾或将餐厨垃圾二次用于食品生产加工等行为，现阶段随意倾倒、抛撒、堆放餐厨垃圾的现象明显减少，餐厨垃圾处理减量化、无害化、资源化水平得到有效提升。

（二）餐厨垃圾规范处理意识逐步提高。有关单位通过各种形式组织开展宣传活动。市综合行政执法局组织执法人员开展相关培训18次，对《规定》要求的重点整治内容层层拆解、强化认识，力求执法人员对法规熟知熟用；市住建局联合市综合行政执法局，针对餐饮单位发放《规定》和《三亚市餐厨垃圾收运流程》宣传海报1万余份，提高了《规定》的社会知晓率，强化了餐饮单位无害化处理餐厨垃圾的理念。

（三）餐厨垃圾监管执法工作得到加强。我市相关职能部门健全餐厨垃圾收运、处置及监督管理机制，成立了餐厨垃圾专项整治工作小组，制定了专项整治工作方案及工作计划，有序开展餐厨垃圾监督管理工作。市综合行政执法局查扣涉案废弃油脂2447公斤，整改未落实联单制度、私自处置餐厨垃圾等违规问题158宗。各职能部门督在实处、查在要害，擅自处置餐厨垃圾的行为明显减少。

（四）餐厨垃圾收运处置能力持续提升。相关单位强化源头管理，优化末端处置环节。目前我市所有单位食堂和2454家餐饮单位已与餐厨垃圾收运企业签订了餐厨垃圾收运协议，基本实现收运协议和台账、联单制度城区全覆盖。同时，着力提升餐厨垃圾末端处置能力，在日均处理能力已达215吨的基础上，要求提升至320吨，并尽快完成24小时不间断作业系统迭代升级。

三、评估发现的主要问题

（一）法规本身存在的问题

1.“废弃食用油脂”的定义有待完善。《规定》第三条将废弃食用油脂定义为“不能再食用的动植物油脂和各类油水混合物”，仅阐述了废弃食用油脂的内涵，而未明确其外延，导致实践过程中容易产生歧义。

2.收运许可制度相关条文有待修改。《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单（2021年海南自由贸易港版）》和《海南自由贸易港深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案》均以“实践中，企业从事生活垃圾清扫、收集、运输服务，一般通过政府采购和招投标进入特定市场，有关政府部门可以按照协议约定对企业服务的质量和安全进行监管”为由，取消了从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务的行政许可审批，从事餐厨垃圾收运无需再办理行政许可审批手续，导致《规定》中涉及餐厨垃圾收运许可证的条款与政策新规相冲突。

3.执法主体相关规定有待调整。自2021年4月起，我市全面开展权责清单编制调整工作。据此，《三亚市综合行政执法局责任清单》编制形成，将城乡容貌、环境卫生、食品安全等领域的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制纳入其职权范围，导致《规定》中的行政执法权实施主体与我市综合执法改革后的职能部门不一致。

（二）法规实施存在的问题

1.部分处罚规定的缺位造成执法困境。餐厨垃圾收运服务取消行政许可审批后，执法人员不能再依据《规定》中“未取得收运服务许可证擅自收运餐厨垃圾”的法律责任条款处罚违规收运主体，餐厨垃圾产生、收运、处置链条因收运这一中间环节的变化而整体面临执法困境。同时，由于《规定》未设定个人违规收运、处置餐厨垃圾的罚则，导致实践中个人非法收运、处置废弃食用油脂的行为屡禁不止。

2.部分配套机制尚未建立。评估发现，目前市环境卫生主管部门以及其他有关部门未依照《规定》第二十一条、第二十四条的要求，建立餐厨垃圾全过程管理信息系统和信用记录制度，无法实现餐厨垃圾管理全过程信息共享，未能充分运用科技手段开展相关管理活动。

3.部分主体责任落实不到位。部分餐厨垃圾产生者未能严格依照《规定》履行垃圾分类义务，导致实践中餐厨垃圾收运处置的效率较低。联单制度在执行过程中，由于餐饮单位负责人不在现场且委托的管理人员不愿在确认单上签字的现象时有发生，导致台账和联单未能充分发挥预期作用。

四、评估结论

从合法性来看，《规定》制定主体适格、程序规范，符合《立法法》等法律法规关于立法权限与立法程序的规定，且内容与相关上位法不抵触。从合理性来看，《规定》设定的具体制度基本合理，符合我市餐厨垃圾管理的客观实际和管理需要。从可操作性来看，《规定》内容总体切合实际，具有一定的可操作性，但由于我省取消了从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输的行政许可审批，导致《规定》中涉及餐厨垃圾收运许可的条款与政策新规相冲突，相应的处罚条款难以执行。从实效性来看，自《规定》实施以来，有关职能部门针对餐厨垃圾管理的各个环节加强监管和执法，有效推动我市餐厨垃圾减量化、无害化、资源化管理，基本实现了立法的预期目的，总体效果较好。从协调性来看，《规定》能与相关上位法保持有效衔接，与同位阶的相关法规协调一致，法律责任条款系依照相关上位法规定的内容设定，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。从规范性来看，《规定》文字简明、语言规范、基本条款完善，但未明确“废弃食用油脂”定义的外延，导致实践中易出现歧义。

五、法规修改和实施的意见建议

（一）法规修改方面的意见

为进一步规范我市餐厨垃圾管理工作，持续改善人居环境，建议启动法规修改工作，并在修改时重点考虑以下问题：

1.完善“废弃食用油脂”的定义。为杜绝非法收运单位或个人利用文字歧义逃避监管执法的现象，需要对“废弃食用油脂”的定义加以完善，明确其外延为“包括煎炸过食品不能再食用的油脂、食物残余中的油脂和油水混合物以及经油水分离器、隔油池等分离处置后产生的油脂等”，最大限度地压缩对该定义自由阐释的空间。

2.持续落实好特许经营制度。虽然我省取消了从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务的行政许可审批，但是与我市目前推行的餐厨垃圾收运特许经营制度并不冲突，实行收运特许经营制度，能够更好地规制餐厨垃圾的流向。因此，建议删除《规定》中餐厨垃圾收运许可相关条款，并增加规定相关罚则，对未取得特许经营权擅自收运、处置餐厨垃圾的企业、个人进行处罚。

3.调整监管执法部门职责分工。我市全面推行综合执法改革后，城乡容貌、环境卫生、食品安全等领域的行政处罚、行政强制等职能，已全部划转至综合行政执法部门。为切实保证《规定》相关条款与我市综合执法改革工作相衔接，建议将《规定》中行政处罚的实施主体统一修改为“综合行政执法部门”。

（二）法规实施方面的建议

1.加强源头流向监督管理。坚持落实餐厨垃圾收运特许经营制度，加强餐厨垃圾收运规范化监管。在收运特许经营制度的实行过程中，市环境卫生主管部门要定期对特许经营协议的履行情况开展监督检查，实现对餐厨垃圾收运环节的有效治理。

2.严格落实台账和联单管理制度。相关职能部门应当全面排查餐厨垃圾产生者和收运、处置企业是否建立合规的餐厨垃圾台账和联单管理制度，对未建立该制度或者落实该制度不到位的行为，要严格依法处罚。同时，充分利用现代信息技术，大力推广使用电子台账和联单。

3.建立全过程信息共享机制。加快建立餐厨垃圾管理全过程信息共享体系，依靠社会力量加强管理。落实对餐厨垃圾产生者和收运、处置企业的信用记录制度，并将相关信用记录纳入信用信息共享平台，按照有关规定实行失信惩戒，保障公众对餐厨垃圾收运处置过程的全面监督。

4.加大日常监管和执法力度。健全餐厨垃圾日常监管机制，明确相关部门职责。市综合行政执法部门应当以《规定》为执法依据，加强日常执法检查，完善执法常态化长效机制，督促餐厨垃圾产生者认真履行垃圾分类义务，加大对擅自收运、擅自处置餐厨垃圾等违法行为的查处力度。

5.持续加强法规宣传教育。要进一步加大《规定》的宣传力度，将教育与惩戒相结合，定期对餐厨垃圾产生者和收运、处置企业开展法治宣传，讲解餐厨垃圾收运、处置管理的相关法律法规，充分发挥典型案例的警示教育作用，督促有关企业和个人牢固树立餐厨垃圾处理“减量化、无害化、资源化”的理念。