三亚市人大常委会2021年立法计划

（2020年12月29日三亚市第七届人大常委会第七十一次主任会议通过）

2021年的立法工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会和习近平总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件、海南自由贸易港建设总体方案精神以及省委、市委重大决策部署，紧紧围绕“三区一中心”战略定位和依法治市目标要求，坚持突出重点、急需先立，通过地方立法推动制度集成创新，提升治理体系和治理能力现代化水平，为加快推进海南自由贸易港建设和全面深化改革开放提供法治支撑和保障。

一、立法项目

（一）继续审议的法规案（1件）

1．三亚市乡村民宿促进和管理条例（原名称：三亚市乡村民宿管理办法）

（二）审议项目（3件）                                  

1．项目名称：三亚市三亚河管理保护规定（暂定名）；起草单位：市水务局；联系工委：市人大常委会城建环保工委；提请市人大常委会第一次审议时间：2021年4月。

2．项目名称：三亚市停车场条例（暂定名）；起草单位：市交通运输局；联系工委：市人大常委会财经工委；提请市人大常委会第一次审议时间：2021年6月。

3．项目名称：三亚市山体保护条例（修改）；起草单位：市林业局；联系工委：市人大常委会城建环保工委；提请市人大常委会第一次审议时间：2021年6月。

对于以上项目，各起草单位要及时成立工作专班，制定实施方案，明确工作职责，合理安排进度，确保法规草案按时提请市人大常委会审议。

（三）预备审议项目（2件）

1．项目名称：三亚市电动汽车充换电基础设施条例（暂定名）；起草单位：市发展和改革委员会；联系工委：市人大常委会财经工委。

2．项目名称：三亚市三亚湾滨海公园管理规定（暂定名）；起草单位：市住房和城乡建设局；联系工委：市人大常委会城建环保工委。

对于以上项目，各起草单位要抓紧调研、论证、起草、协调等工作，于2021年10月前向市人大常委会提出制度设计完整、条款表述清晰、基本具备提请审议条件的法规草案，作为市人大常委会确定2022年立法计划项目的重要考量。

（四）重点调研项目（6件）

1．项目名称：三亚市海洋环境保护条例；责任单位：市生态环境局；联系工委：市人大常委会城建环保工委。

2．项目名称：三亚市森林保护条例；责任单位：市林业局；联系工委：市人大常委会城建环保工委。

3．项目名称：三亚市海上游乐项目管理条例；责任单位：市旅游和文化广电体育局；联系工委：市人大常委会教科文卫工委。

4．项目名称：三亚市投资促进条例；责任单位：市投资促进局；联系工委：市人大常委会财经工委。

5．项目名称：三亚市优化营商环境条例；责任单位：市发展和改革委员会；联系工委：市人大常委会财经工委。

6．项目名称：三亚市居家养老服务条例；责任单位：市民政局；联系专委：市人大社会建设委员会。

对于以上项目，各责任单位要围绕项目基本情况、存在问题、立法的必要性和可行性以及立法需要解决的重大问题等方面深入开展立法调研，于2021年9月前向市人大常委会提交立法调研报告。

二、具体要求

（一）切实加强党对立法工作的领导。要不折不扣贯彻落实市委重大决策部署，把党的主张依法定程序转化为地方性法规。继续严格执行请示报告制度，对立法工作中的重大问题和重要事项，要及时向市委请示报告，确保立法工作正确的政治方向。

（二）协调推进立法计划项目的落实。市人大常委会要加强组织协调，统筹安排和推进立法工作，将人大及其常委会的主导作用贯穿于立法工作全过程。对于政府部门承担草案起草任务的项目，市政府要加强组织领导，做好统筹协调，压实相关责任，督促完成任务，确保法规草案及时提请市人大常委会审议。

（三）着力提高立法工作质量和效率。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，加强和改进立法调研，深入开展研究论证，做好法规草案公开征求意见工作，拓展人大代表参与立法的深度和广度，发挥专家学者的“智库”作用。建立法规草案“多方改稿”工作机制，实行常委会审议法规草案全文宣读制度，科学合理确定法规审议次数，提高法规审议质量。建立法规实施情况年度报告制度，健全立法后评估工作机制，全面了解法规实施情况和立法效果，及时推动法规的立改废释工作。

（四）认真做好立法宣传工作。要建立和完善立法宣传工作机制，切实加强和改进立法宣传工作，动员社会各界积极参与地方立法，使法规制定过程成为凝聚各方共识的过程。探索创新宣传方式和手段，提高舆论引导能力，讲好立法故事，把法规宣传好、解读好、阐释好，将立法工作同普法工作有机结合起来，增强社会法治观念，营造良好法治氛围。

关于《三亚市人大常委会2021年立法计划》的说明

根据《中华人民共和国立法法》《三亚市制定地方性法规条例》等法律、法规有关规定和市人大常委会2020年工作要点安排，市人大常委会组织编制了《三亚市人大常委会2021年立法计划》（以下简称立法计划）。现就立法计划作如下说明。

一、2021年立法工作的指导思想

2021年立法工作的指导思想是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会和习近平总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件、海南自由贸易港建设总体方案精神以及省委、市委重大决策部署，紧紧围绕“三区一中心”战略定位和依法治市目标要求，坚持突出重点、急需先立，通过地方立法推动制度集成创新，提升治理体系和治理能力现代化水平，为加快推进海南自由贸易港建设和全面深化改革开放提供法治支撑和保障。

二、立法计划的形成过程 

2020年9月中旬，市人大常委会法工委向全市各有关单位发函，并通过新闻媒体发布公告，向社会各界公开征集2021年立法计划项目建议，共收到立法计划项目建议13件。

11月中旬至12月中旬，市人大常委会法工委通过座谈交流、实地调研等方式，从项目的必要性、可行性、成熟度等方面分别对征集到的立法计划项目建议进行调研论证，同时结合市人大常委会2020年执法检查和立法后评估的工作成果、2020年7件调研项目的立法调研成果以及市人大常委会五年立法规划中的部分未立项目进行研究，从中筛选出11件立法计划项目，并按照审议项目、预备审议项目、重点调研项目进行分类，形成了立法计划草案（征求意见稿）。其中，审议项目3件，分别为三亚市三亚河管理保护规定（暂定名）、三亚市停车场条例（暂定名）、三亚市山体保护条例（修改），计划分别于2021年4月和6月提请市人大常委会第一次审议；预备审议项目2件，分别为三亚市电动汽车充换电基础设施条例（暂定名）、三亚市三亚湾滨海公园管理规定（暂定名），各起草单位于2021年10月前向市人大常委会提出制度设计完整、条款表述清晰、基本具备提请审议条件的法规草案，作为市人大常委会确定2022年立法计划项目的重要考量；重点调研项目6件，分别为三亚市海洋环境保护条例、三亚市森林保护条例、三亚市海上游乐项目管理条例、三亚市投资促进条例、三亚市优化营商环境条例、三亚市居家养老服务条例，各责任单位要围绕项目基本情况、存在问题、立法的必要性和可行性以及立法需要解决的重大问题等方面深入开展立法调研，于2021年9月前向市人大常委会提交立法调研报告。   

12月16日，市人大常委会法工委组织召开了由市政府相关部门负责人以及部分立法咨询专家、法工委委员参加的立法计划项目论证会，对立法计划草案（征求意见稿）所列立法计划项目进行论证。与会人员对立法计划草案（征求意见稿）所列11件立法计划项目达成了共识。会后，市人大常委会法工委对立法计划草案（征求意见稿）进行了修改，形成了立法计划草案，并征求了省人大常委会法工委的意见。随后，立法计划草案先后经市七届人大法制委员会第十九次会议、市七届人大常委会党组会议、七届市委常委会第183  次会议、市七届人大常委会第71次主任会议审议通过。

三、关于3件审议项目的说明

（一）关于《三亚市三亚河管理保护规定》的说明

1．立法的必要性。一是深入推进海南自由贸易港和国家生态文明试验区建设的需要。习近平总书记“4·13”重要讲话强调，海南要牢固树立和全面践行“绿水青山就是金山银山”的理念，在生态文明体制改革上先行一步，为全国生态文明建设作出表率。中央12号文件要求，海南实行最严格的生态环境保护制度，到2035年生态环境质量和资源利用效率居于世界领先水平。《海南自由贸易港建设总体方案》提出，创新生态文明体制机制，深入推进国家生态文明试验区（海南）建设。《国家生态文明试验区（海南）实施方案》要求，海南全面推行河长制湖长制，完善配套机制，严格河湖执法。制定三亚河管理保护法规，有利于贯彻落实习近平生态文明思想和新时期水环境保护新要求，深入推进海南自由贸易港和国家生态文明试验区（海南）建设。二是充分体现三亚河特殊地位和功能的需要。三亚河发源于我市北面山区，流经主城区，汇入三亚湾，其上游分布的半岭、福万、水源池等水库是我市重要的饮用水源。从地位和功能上来说，三亚河是三亚的母亲河，是三亚人民繁衍生息的根本，是全市生态文明建设的重要一环，其防洪排涝、河流水质、流域环境等是广大市民游客关注的焦点热点问题。制定三亚河管理保护法规，进一步凸显三亚河管理保护的重要性。三是切实解决三亚河管理保护突出问题的需要。随着我市经济社会的快速发展，三亚河流域的开发建设强度不断加大，由此带来的三亚河管理保护压力也日益增大。近年来，市政府坚持问题导向，持续推进控源截污、水环境治理、水生态修复等工作，使三亚河管理保护取得了一定成效，但仍然存在职能部门责任不清、配套制度不够完善、监测指标不够合理、污水管网建设滞后、偷排现象时有发生、河道水体交换不畅、港口船舶污染严重等突出问题。制定三亚河管理保护法规，有利于进一步明确职能部门、有关组织和市民游客保护三亚河的权利义务，针对具体问题规定具体的管理保护措施，切实解决三亚河管理保护存在的突出问题。四是细化补充有关水环境保护法律规定的需要。关于水环境保护与污染防治，国家和我省已制定了不少法律、法规，我市也制定了《三亚市河道生态保护管理条例》，但有关规定大多比较原则，且难以涵盖三亚河管理保护的全部问题，突出表现在，三亚河主城区段是感潮河段，河道连接入海口有其特殊性，目前还没有河道入海口管理保护方面的法律规定。通过制定三亚河管理保护法规，有利于结合实际对上位法已有规定进行细化，对目前尚存的立法空白进行填补。

2．立法的可行性。一是国家和我省已经制定了不少水环境保护方面的法律、法规，为制定三亚河管理保护法规提供了上位法依据。二是通过河长巡河和相关执法检查，找出了三亚河管理保护存在的突出问题及其主要原因，为制定三亚河管理保护法规奠定了基础。三是省人大常委会已对南渡江、松涛水库、万泉河等水体保护以及海口市人大常委会已对美舍河保护分别单独立法，为制定三亚河管理保护法规提供了立法借鉴。

3．结论。我市就三亚河管理保护单独立法，既凸显了三亚河管理保护对于我市经济社会发展的重要性，又回应了解决三亚河管理保护突出问题的实际需要，对于保护三亚河流域的生态环境、提升三亚河水质、防治水污染具有重要意义。

4．基本框架设计。坚持“成熟几条立几条、管用几条立几条”的原则，不搞“小而全”，具体内容包括：一是明确三亚河管理保护的范围；二是明确三亚河管理保护实行河长制，细化河长及河长办、治水办的具体职责，明确区政府的属地管理职责，划清各职能部门的具体职责；三是针对三亚河连接入海口的特殊性，明确河道入海口的管理保护措施；四是根据水污染防治法关于重要水体保护的有关规定，明确设定更严格的三亚河管理保护制度和措施；五是做好与《三亚市河道生态保护管理条例》及有关上位法的衔接，针对三亚河的特殊情况规定相应的法律责任。

（二）关于《三亚市停车场条例》的说明

1．立法的必要性。一是提升城市治理水平的需要。根据总体方案要求，海南自由贸易港要建立系统完备、科学规范、运行有效的治理体系。城市治理是自由贸易港治理体系的重要组成部分，不断提升城市治理水平，是推进自由贸易港治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是营造法治化、国际化、便利化营商环境的重要途径。停车难、停车乱现象已经成为我市城市治理难题，通过停车场立法，有利于科学规划停车资源，有序规范停车场建设和管理，提升城市治理水平。二是保障停车场运营管理体制改革的需要。近年来，我市对停车场运营管理体制进行了较大力度的改革，更好地理顺职能部门与运营企业的关系，明确各自权利义务，从而促进停车场的规划、建设、管理和服务。通过停车场立法，有利于推进停车场运营管理体制改革，确保重大改革于法有据。三是解决停车场建设管理突出问题的需要。受建设用地紧张、配套设施不足、信息化管理滞后、部分市民法治意识不高等因素影响，我市停车场产业发展、规划选址、建设标准、管理手段、信息共享等方面存在诸多问题，导致停车难、停车乱现象突出，严重影响我市的国际滨海旅游城市形象。通过停车场立法，为停车场的规划、建设、管理、运营、服务以及议事协调、产业发展、信息共享等提供明确的规范指引，切实解决停车难、停车乱现象。四是细化补充上位法规定的需要。我国涉及停车场规划、建设、管理和服务的法律、法规主要有《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国道路交通安全法》《城市道路管理条例》等，但相关规定都比较原则，且无法涵盖我市停车场规划、建设、管理和服务的所有问题。通过停车场立法，可以结合我市实际对上位法有关规定进行细化和补充。

2．立法的可行性。一是市政府制定的规范性文件《三亚市停车场建设管理暂行办法》已公布实施多年，各职能部门积累了一定的工作经验，为停车场立法奠定了基础。二是《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国道路交通安全法》《城市道路管理条例》等法律、法规为停车场立法提供了上位法依据，同时北京、广州、深圳等城市制定的停车场法规为我市停车场立法提供了借鉴和参考。三是停车难、停车乱已成为广大市民游客的痛点、堵点问题，长期以来饱受诟病，社会各界迫切希望通过立法加以解决，因而停车场立法有着广泛的社会支持度。四是停车场规划、建设、管理等属于城乡建设与管理范畴，我市有权制定相关地方性法规。

3．结论。通过停车场立法，有利于加强我市停车场的规划与建设，规范停车场的使用与管理，保障停车场经营者、管理者和使用者的合法权益，改善停车环境，保障城市交通有序、安全、畅通。

4．基本框架设计。第一章为总则，规定立法目的、适用范围、基本原则、政府责任、管理体制等内容；第二章为规划与建设，规定专项规划编制、建设工程项目停车配建标准、停车场建设计划、建设要求、竣工验收等内容；第三章为使用与管理，规定建设停车管理系统、经营者手续的办理、公共停车场经营管理者职责等内容；第四章为道路临时停车泊位的设置与管理，规定临时停车泊位的设置、禁止设置道路临时停车泊位的情形、调整撤除道路临时停车泊位的情形等内容；第五章为监督管理，规定职能部门的监管措施、对违法行为的举报处理等内容；第六章为法律责任；第七章为附则。

（三）关于《三亚市山体保护条例（修改）》的说明

1．修法的必要性。《三亚市山体保护条例》自2016年11月1日施行以来，在加强山体的保护和管理、合理开发利用山体资源、改善城乡自然景观和人文风貌等方面发挥了积极作用，但也存在着山体保护管理体制不顺、配套制度不完善、部分山体破坏严重、涉山体执法力度有待加强等突出问题。随着生态环境保护力度的不断加大和经济社会的快速发展，山体保护领域出现了一些新情况、新问题，亟需通过修改该法规加以解决。一是《国家生态文明试验区（海南）实施方案》对山体保护工作提出了新的更高要求，修改该法规有利于更好地贯彻习近平生态文明思想，落实国家重大战略部署。二是《中华人民共和国森林法》《建设项目环境保护管理条例》《海南省矿产资源管理条例》等上位法陆续进行了修订，导致该法规的部分内容特别是法律责任条款与新修订的上位法明显不一致，修改该法规有利于解决其与上位法部分内容相抵触的问题。三是我市机构改革对部分行政机关职责进行了调整，修改该法规有利于解决其与机构改革后的部门职责不相符的问题。四是2020年市人大常委会对该法规进行了立法后评估，并根据省人大常委会要求，对全市地方性法规涉及生态环境保护的内容进行了专项清理，找出了存在问题，提出了具体意见，修改该法规有利于促进立法后评估和法规专项清理成果的转化利用。

2．修改的主要内容。一是根据习近平生态文明思想和《国家生态文明试验区（海南）实施方案》的有关要求，对该法规的立法目的、基本原则、保护措施等内容进行相应修改。二是对照新修订的《中华人民共和国森林法》《建设项目环境保护管理条例》《海南省矿产资源管理条例》等法律法规，梳理出该法规与上位法相抵触的内容进行相应修改。三是结合我市机构改革实际，对该法规关于部门职责、监管体制、法律责任等条款进行相应修改。

四、关于2件预备审议项目的说明

（一）关于《三亚市电动汽车充换电基础设施条例》的说明

1．立法的必要性。一是海南自贸区（港）建设有关文件对新能源汽车全产业链发展提出了明确要求。中央12号文件提出，加快推广新能源汽车和节能环保汽车，在海南岛逐步禁止销售燃油汽车。《海南省清洁能源汽车发展规划》提出，2030年海南岛全域禁止销售燃油汽车，力争全省汽车清洁能源化达到国际化水平。这些文件为海南立足全省、领先国内、对标世界，实现全域汽车清洁能源化作出了顶层设计。我市应当提高城市规划和交通布局的前瞻性、科学性，加快电动汽车充换电基础设施建设，为打造可持续发展、开放、共享的清洁能源汽车生态岛奠定坚实基础。二是目前尚无专门规范电动汽车充换电基础设施的法律、法规。电动汽车充换电基础设施是新型城市发展的基础，目前国家和我省尚未制定有关电动汽车充换电基础设施的法律、法规，我市制定电动汽车充换电基础设施法规，有利于发挥立法的引领和推动作用，使充换电基础设施有法可依，促其规范健康发展。三是我市充电基础设施建设存在的问题亟需解决。2017年以来，我市坚持“市场主导，政府引导，适度超前”的原则，积极开展充电基础设施的推广建设工作，取得了明显成效，但也存在着不少困难和问题，如推进充电桩进小区难度较大、电力保障存在一定困难、相关执法依据不足等，亟需通过立法加以解决。

2．立法的可行性。一是《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》以及我省、我市近年来制定的有关电动汽车充电基础设施建设和管理的规范性文件，为我市制定充换电基础设施法规提供了政策支持。二是通过三年多的建设发展，我市在电动汽车充电基础设施建设和管理方面取得了一定成效和经验，为我市制定充换电基础设施法规提供了实践依据。三是电动汽车充换电基础设施建设和管理属于城乡建设与管理范畴，我市有权制定相关地方性法规。

（二）关于《三亚市三亚湾滨海公园管理规定》的说明

1．立法的必要性。一是三亚湾滨海公园具有十分重要的地位和功能。三亚湾滨海公园（以光明路与三亚湾路交叉口为起点，以御海路与三亚湾路交叉口为终点，从最低潮位线至三亚湾路之间的区域，包括滨海绿地、沙滩、沙坝、沙丘、沙堤、广场、道路和建筑物等）是我市目前最大的开放性公园，是广大市民和游客休闲娱乐的好去处，是一张重要的城市名片，在我市经济社会发展中具有重要地位。二是三亚湾滨海公园管理方面的问题十分突出。三亚湾滨海公园全长约17.8公里，且大部分位于主城区，每天晚上聚集着大量人群，热闹地段更是人山人海。由于部分市民游客素质不高，加上相关部门管理不到位、执法不严格，导致不文明不规范行为十分普遍，如草坪上围坐打牌、放高音喇叭扰民、挤占人行道跳舞、擅自占地摆设摊点、车辆乱行乱放等，致使三亚湾滨海公园不堪重负，绿化带、沙滩、公共设施等经常遭到破坏，海岸生态环境也受到极大威胁。三是有关法律规定缺乏针对性。目前针对公园绿地保护管理的法规有国务院《城市绿化条例》《海南省城镇园林绿化条例》《三亚市公园条例》等，针对沙滩、海岸带等区域保护管理的法规有《海南经济特区海岸带保护与利用管理规定》等，这些针对不同区域的保护管理法规导致三亚湾滨海公园保护管理主体多元、职责不清，且对于三亚湾滨海公园保护管理的具体问题未能全部涵盖。四是相关政府规章需要上升为地方性法规。市政府规章《三亚湾滨海公园保护规定》施行已超过两年，根据立法法的规定，没有上位法依据的相关行政措施如果继续施行，则需要提请制定地方性法规。通过制定三亚湾滨海公园管理法规，有利于明晰相关部门职责，明确市民游客的权利义务，共同维护三亚湾滨海公园的管理秩序。

2．立法的可行性。一是国家和我省已经制定了有关公园绿地、海岸带等保护管理法律、法规，为我市制定三亚湾滨海公园管理法规提供了上位法依据。二是我市已制定了白鹭公园保护管理法规，海口市已制定了万绿园保护管理法规，为我市制定三亚湾滨海公园管理法规提供了立法借鉴。三是市政府规章《三亚湾滨海公园保护规定》施行已逾四年，取得了一定效果，且在2020年开展了立法后评估，找出了存在的问题，为我市制定三亚湾滨海公园管理法规奠定了基础。四是三亚湾滨海公园管理属于城乡建设与管理范畴，我市有权制定相关地方性法规。