立足实际 科学规划 从严监管 奋力打造海南自由贸易港标杆城市——《三亚市国土空间规划管理规定》解读

2023年5月5日，市八届人大常委会第十一次会议审议通过了《三亚市国土空间规划管理规定》（以下简称《规定》），经省七届人大常委会第四次会议批准，于2023年5月29日公布，自2023年7月1日起施行。

一、出台《规定》的背景和意义

一是贯彻中央重大战略部署的具体实践。建立统一的国土空间规划体系，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大战略部署。党的二十大报告提出，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。《中华人民共和国海南自由贸易港法》《海南自由贸易港建设总体方案》均对推进国土空间规划体系建设提出明确要求。制定实施《规定》，有利于对我市国土空间开发保护作出全局性、战略性、系统性安排，统领各类空间利用，固化“多规合一”改革成果，为加快推进海南自由贸易港建设作出三亚贡献。

二是解决国土空间规划管理突出问题的根本途径。随着“放管服”改革、营商环境建设以及城市规划建设管理提升三年行动的深入推进，我市国土空间规划管理问题日渐凸显，主要表现为：规划编制科学性不足，陆海统筹发展战略体现不够；规划条件变更过于频繁，造成资源浪费和权力寻租隐患；规划的精细化管理手段欠缺，治理能力和治理体系有待优化；城乡规划、“多规合一”总体规划、国土空间总体规划及相关配套规划关系不清，冲突较为严重，等等。制定实施《规定》，有利于规范国土空间规划制定、修改、实施和监督检查等活动，解决国土空间规划管理突出问题，优化国土空间布局，促进经济社会高质量发展。

三是填补国土空间规划立法空白的有益探索。目前，我国已形成了以《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等为主体，相关法律、法规、规章并存的国土空间规划法治体系，但国家和本省尚未制定专门的国土空间规划法律法规。市人大常委会坚持立法决策与改革决策精准有效衔接，采取“小切口”立法形式，坚持问题导向，突出地方特色，制定实施本省首部国土空间规划地方性法规，有利于填补国土空间规划立法空白，推动完善国土空间规划法治体系。

二、《规定》的主要内容

《规定》共六章三十五条，主要内容如下：

（一）确立契合本市实际的国土空间规划管理体制。一是根据我市既不管辖县又不设乡镇的实际，《规定》将国土空间规划总体框架体系从“三级三类”（“三级”：市、县、乡镇三级；“三类”：总体规划、详细规划、相关专项规划）调整为“一级三类”（“一级”：市级；“三类”不变）；二是根据我市不设乡镇的实际，《规定》将村庄规划的编制、审批主体上提一级，明确由区人民政府、育才生态区管理委员会组织编制村庄规划，报市人民政府审批；三是根据省人大常委会有关授权决定和我市规划工作实际，《规定》明确由依法授权或者委托的产业园区管理机构组织编制产业园区详细规划和相关专项规划、核定或者提供规划条件、核发规划许可证、开展竣工联合验收等。

（二）明确国土空间规划基本定位和编制审批主体。根据《海南自由贸易港土地管理条例》和国家、本省有关政策文件，《规定》明确了市国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划的基本定位、组织编制主体和审批机关，并对国土空间规划的修改作了原则规定。由于省人大常委会已启动《海南自由贸易港国土空间规划条例》的立法工作，该条例将对国土空间规划制定和修改作出全面、具体规定，为了避免与该条例相抵触，《规定》对国土空间规划制定和修改的其他问题作了“留白”处理。

（三）严格限制规划指标调整、规划条件变更和工程设计变更。为了切实解决规划指标调整、规划条件变更和工程设计变更过于随意的问题，《规定》明确：一是除法定情形外，片区详细规划修编原则上不得调整已划拨或者出让建设用地规划指标，确需调整的，应当单项报市人民政府同意后方可开展调整工作，严禁借片区详细规划修编擅自调整已划拨或者出让建设用地规划指标；二是因客观情况发生重大变化，申请变更规划条件中强制性内容的，主管部门应当组织专家论证、征求意见，并报市人民政府批准后方可办理规划条件变更手续，变更内容不符合详细规划的不得批准，因公共利益确需变更的，应当先依照法定程序修改详细规划，禁止以非法定方式违规变更规划条件；三是建设单位或者个人应当按照规划许可要求进行建设，原则上不得变更建设工程设计方案，确需变更的，应当符合详细规划和规划条件要求，按照规定需要重新取得规划许可的，应当依法重新办理规划许可手续。

（四）加强国土空间规划的监督管理。一是实行规划编制终身负责制，明确规划编制单位及其法定代表人对国土空间规划编制成果负终身责任；二是建立编审分离机制，组织编制机关可以委托第三方机构对国土空间规划草案进行独立技术审查；三是实行规划全过程留痕，依托工程建设项目审批管理系统对规划许可证机器赋码，严禁任何单位和个人违规插手干预规划管理；四是建立规划预警机制，对国土空间规划实行动态监测评估预警；五是推行“阳光规划”，编制、修改国土空间规划应当广泛征求意见，扩大公众参与，接受社会监督；六是强化人大监督，充分发挥人大对国土空间规划制定、修改和实施情况的监督作用。

（五）总结固化规划工作实践经验。《规定》对我市规划工作实践经验进行了总结、提炼和固化：一是加强城市设计，明确了城市设计的基本定位和编制要求，并将城市设计相关要求纳入详细规划和建设用地规划条件，强化城市设计对建筑设计的指导约束；二是开展城市更新，明确了城市更新的原则、方式和对象，要求开展城市更新应当符合城市更新专项规划，并按照有关规定组织实施；三是加强风貌管控，要求在全市划定若干特色风貌区，明确建筑风貌与规划许可、竣工验收等挂钩，并对城市绿化、建筑色彩等作出专门规定；四是开展竣工联合验收，要求充分运用“多测合一”竣工验收专项测绘成果，对申请竣工联合验收的建设工程实行一次申请、联合验收、统一确认、限时办结。

（六）强化法律责任。《规定》以列举的方式，对负有国土空间规划监督管理职责的单位及其工作人员的法律责任予以明确，同时对于未取得规划许可或者未按照规划许可的规定进行建设、擅自变更建筑物外立面造型或者色彩等较为突出的违法行为，强调和重申了有关法律、法规规定的法律责任。