——2024年8月30日在市八届人大常委会第二十二次会议上

市人大常委会预算工委

为深入贯彻落实党中央关于建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的决策部署，加强人大国有资产监督职能，根据三亚市人大常委会2024年工作要点，近期由市人大常委会党组副书记、副主任荣延松带领预算工委成立调研组对我市行政事业性国有资产管理状况、存在的问题等进行专题调研，经分析研究，形成以下调研报告。

一、三亚市行政事业性国有资产基本情况

（一）总体情况

截止2023年12月31日，全市行政事业性国有资产总额

765.45亿元（账面净值），负债总额71.43亿元，净资产694.01亿元。

从单位性质来看，行政单位是国有资产的最主要占有使用主体，资产总额615.57亿元，在国资总额中占比80.42%。从市、区分级来看，市级单位是国资的最主要占有使用主体，资产总额668.14亿元，占比87.29%。从资产构成来看，在建工程341.93亿元，占比最高，达到44.67%；其次是公共基础设施249.20亿元，占比32.56%（附表1：全市行政事业性国有资产分类情况）。

（二）资产动态

1.资产新增情况。2023年度，全市各行政事业单位共新增配置资产原值38.53亿元，包括固定资产26.15亿元；在建工程11.52亿元；无形资产0.85亿元。

2.资产处置情况。2023年度，全市各行政事业单位共处置资产原值5.56亿元，主要包括固定资产5.45亿元，无形资产0.11亿元。资产处置的主要去向是无偿调拨（划转）3.18亿元与固定资产到期报废1.42亿元。

3.资产收益情况。2023年度，全市各行政事业单位资产收益共0.39亿元，包括资产处置收益0.33亿元与资产有偿使用收益0.06亿元（附表2：2023年全市行政事业性国有资产动态）。

（三）重点领域情况

通过对我市行政事业性国有资产现状与管理情况的梳理分析，在建工程、不动产、闲置资产等国有资产重点领域资产占有及管理情况如下。

1.在建工程情况。在建工程占我市国有资产总额近一半，达到44.67%，市本级行政事业单位中在建工程占比45.76%。市旅文局、市卫健委、市教育局等单位占比超过50%。

2.各类不动产情况。我市各行政事业单位占有房屋建筑物、土地等不动产共3361.55万㎡，总价值55.68亿元。其中占有房屋建筑物的单位共100家，权属面积320.136万㎡，价值55.24亿元；占有土地的单位共64家，权属面积3041.411万㎡，价值0.44亿元。各类行政事业单位共承租房屋建筑物8.151万㎡，支付租金0.59亿元；共出租房屋建筑物1.714万㎡，获得租金0.07亿元；共出租土地35.574万㎡，获得租金25.26万元（附表3：全市行政事业单位房屋建筑物、土地等不动产承租、出租情况）。

3.固定资产与无形资产情况。我市共有包括出租出借资产、闲置资产、待处置资产、车辆等在内的各类固定资产与无形资产原值6.22亿元。其中车辆共2485辆，净值0.79亿元（附表4：全市行政事业单位固定资产与无形资产具体构成情况）。

二、近年来三亚市行政事业性国有资产管理取得一定成效

通过建立健全行政事业性国有资产管理体制，不断规范国有资产管理工作，我市各行政事业单位依法依规管理使用国有资产的能力进一步增强，管理效能进一步提升，“家底”进一步壮大，国有资产管理工作取得了显著成效。

（一）形成上下联动、有效协同的国资管理工作机制。在落实《行政事业性国有资产管理条例》的基础上，参照《海南省省直行政事业单位国有资产管理办法》，立足三亚市发展实际，建立了行政事业性国有资产“分级”管理体制。一是由市政府统筹全市行政事业单位国资管理，审查、批准重大事项，更新制定了《三亚市市直行政事业性国有资产管理暂行办法》等制度。二是财政部门具体编制实施各类国有资产的配置、使用、处置等管理规范，印发实施《三亚市财政局关于加强行政事业单位国有资产管理的通知》等。三是针对国资管理过程中出现的不同行业领域的个性化问题，各行政事业单位自主制定国资管理内控制度，实现规范管理。例如，市教育局更新制定了《三亚市教育局财务管理制度的通知》《三亚市教育局国有资产管理实施办法》，市住建局制定印发了《三亚市住房和城乡建设局行政事业性国有资产管理暂行办法》等。通过多层次、精细化的国资管理制度建设，进一步实现了凝聚国资管理合力，推动形成了三亚市行政事业单位现代资产管理体系。

（二）出台重点领域、关键事项的针对性管理办法。针对项目建设、政府采购等重点领域，债务债权清理、在建工程转固定资产等具体事项，出台了系列制度规定，明确了各项行政事业性国有资产管理的具体操作规程。针对政府投资建设项目管理，制定了《三亚市政府投资建设项目竣工结（决）算监督管理办法》。针对政府采购管理，出台了《三亚市市级2023-2025年政府集中采购目录及标准的通知》，明确了两年一更新采购目录的制度。针对办公设备家具管理，制定了《三亚市市直行政事业单位通用办公设备家具配置标准》。针对历史债务清理问题，研究出台了《三亚市财政局关于开展市直预算单位历史债权债务清理工作的通知》，关于在建工程管理转固定资产问题，制定了《三亚市财政局关于开展行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》，有效推动了相关领域的规范化管理和国资管理突出问题的有效解决。

（三）深入推进行政事业性国有资产管理数字化改革。成立深化国有资产数字化管理改革工作领导小组，在全市范围内组织开展全领域、全口径、全覆盖清查和国有资产资源数字化改革。一是进一步摸清全市资产资源使用现状，准确掌握国有资产资源家底，实现全面掌握行政事业性国有资产、加强国有资产资源动态监管、助力盘活各类闲置与低效资产。二是推动建设三亚市国有资产动态管理大数据平台系统，将清查形成的国有资产台账导入国有资产动态管理大数据平台，实现集中统一管理。同时探索建立资产数字化分析机制，助力政府部门加强对国有资产的动态监管，构建资产管理信息化样板。三是以行政事业性国有资产报表为抓手建设动态监管机制。目前，我市已有621家独立核算机构使用预算管理一体化系统填报“行政事业性国有资产报表”数据。通过报表，实现国有资产管理信息化，并通过大数据比对，逐步建立资产管理与预算管理、财务管理相结合的管理机制，能够快速了解我市各类行政事业性国有资产管理现状和存在的不足，及时修订相关制度和措施。

（四）国资管理效能提升助力资产规模不断壮大。截止2023年底，全市行政事业单位资产总额（账面净值）765.45亿元，较2019年的498.45亿元增长53.56%；负债总额71.43亿元，较2019年的100.73亿元下降29.08%；净资产694.01亿元，较2019年的397.73亿元增长74.50%。一系列数据充分说明，经过几年的持续努力，我市行政事业单位国有资产规模实现快速增长，进一步夯实行政事业单位家底，有效保障行政事业单位履职需要，有利于各部门积极承担社会责任，不断扩大社会效益，为我市经济社会高质量发展奠定了坚实的物质基础。

三、存在的突出问题

总体上看，国资管理不细不深不规范的问题仍不同程度存在，特别是在建工程转固不及时、底数不清、管理不规范、信息壁垒等突出问题亟需进一步解决。

（一）大量在建工程结转固定资产不及时。近年来，全市在建工程占比持续偏高、规模偏大的问题比较普遍。这一方面有我市经济社会快速发展，建设工程数量多的原因；另一方面，也存在执行不及时，管理不规范的漏洞，导致出现大量已投入使用但未转固的项目。截至目前，已投入使用的在建工程103.85亿元，占在建工程总额的30.37%，其中90%以上是已投入使用未转固年限超过6个月的项目，共95.70亿元。其中市交通运输局的项目共73.78亿元，占全市77.1%；市住建局所属的项目共15.07亿元，占全市15.74%。造成该问题的主要原因在于未分清工程明细项目，导致不能及时办理在建工程转固，长期挂账（附表5：近年来在建工程总额占国有资产总额比例）。

（二）部分国资项目底数不清，账实不符，权属不明。部分行政事业性国有资产管理较为粗放，低效使用、闲置浪费突出。一是部分单位国有资产统计数据更新不及时，导致频繁购置资产，部分资产已投入使用，但未及时录入登记卡片和入账；部分单位存在资产实物已经消失或毁损而未处置账面以及固定资产长期未入账等问题。例如，2022年审计查出市政府办、市财政局等4家单位拥有的6处房屋建筑物及土地未在资产管理系统登记入账，资产账实不符。二是历史遗留问题造成权属混乱。例如，部分单位受立项、开发建设许可材料不全、资料遗失等历史问题影响，房屋等资产认定产权困难；部分单位以划拨方式取得土地，因此有房无证；部分单位在机构改革、机构调整后未及时办理资产移交登记手续。

（三）管理不规范制约国资利用效能。一是固定资产账实不符。部分单位固定资产归属权与使用权不同，存在未办理移交手续，部分资产未入账核算等情况，突出表现为，资产登记在一个单位，实际使用管理又在另一个单位。例如，南繁生物育种区实际购买的部分设备，使用维护也由其负责，但这些资产又登记在农业农村局种业科。二是大部分公共基础设施未计提折旧费。目前，我市公共基础设施原值249.50亿元，但超过80%以上的公共基础设施未计提折旧费，已计提折旧费的资产仅有49.75亿元。不仅导致公共资源低效利用，制约我市公共设施水平提高，也不利于规范化管理。

（四）部分资产配置不均衡、使用绩效不高。根据2023年度“行政事业性国有资产报表”填报数据，部分单位存在待报废资产未及时处置，以及资产闲置的情况，未能及时调配、划拨使用，影响了资产的总体营运质量，资产使用效益不高。以办公用房为例，我市办公用房普遍紧张，众多单位支付租金租用办公用房，2022年，我市市直机关有约0.69亿元租金支出，区级单位支付的约0.16亿元租金，两项合计达到0.85亿元。同时，另一些单位又存在出租闲置房屋的情况，甚至“高价租入，低价租出”，2023年有15家行政事业单位出租房屋，年租金收入近0.07亿元。一出一入，两项完全有可能实现全市统筹分配使用，减轻财政资金负担。

（五）数据信息壁垒问题亟待破除。我市国资管理数字化改革初见成效，但总体上整合程度、信息共享程度较低，不利于从总体上了解各行政事业性国有资产管理情况。一是行政事业性国有资产报表不能从预算管理一体化系统中直接导入，手工录入成本过高。例如，市教育局下属在建工程明细项目超过百项，难以逐一录入，造成上级单位与监管单位不能及时了解工程项目的建设情况，加大了管理难度。二是系统数据收集不全面，预算管理一体化系统数据填报不完整。目前，该系统只能反映本期处置事项和往期处置事项的收益金额，办公设备处置收入、拆迁补偿收入、车辆处置收入、其他国有资产处置收入、长期股权投资收益的明细情况不能及时反映，造成部分国有资产处置未纳入资产管理系统，脱离监管。此外，该系统不支持查询调账的功能，难以反映调账的情况。三是系统运行稳定性不够，频发故障。例如，市人民医院因国有资产管理系统存在故障，无法通过平台提交数据，截止2023年底，预算管理一体化系统里的资产年报模块中，没有关于市人民医院的相关数据。四是财政预决算管理和资产管理对象不完全一致，导致预算系统与资产信息系统数据统计口径不一致，系统之间的统计数据存在差异。

四、加强行政事业性国有资产管理的建议

进一步提高行政事业性国有资产管理能力的关键在于规范国资占有使用全过程，构建国有资产使用、调配、划拨和处置的全链条规范管理体系。下一步，市人大常委会将进一步加大监督力度，同时建议如下：

（一）开展全面自查，摸清行政事业性国有资产“家底”。在全市范围内，全面开展行政事业性国资自查工作，细化调查项目，对资产形态、价值、权属、位置等精确掌握，建立固定资产卡片。在此基础上，根据各行政事业单位申报占有使用国有资产情况，协调产权人与使用人，及时办理移交、划拨手续，以及产权登记手续，及时化解资产账实不符、权属不明的情况。建立动态监管制度，一年至少进行一次不定期内部盘点自查，及时处理盘亏、毁损待报废的国有资产，对于移交、划拨资产，及时办理资产移交、划拨手续，及时登记卡片、入账核算，实现账卡相符、账实相符。

（二）明确主体责任，尽快解决在建工程转固难题。优化工作职责体系，明确牵头部门和各部门职责分工，建立包括交通、住建、财政、审计等相关部门在内的高效沟通机制，负责解决并清理长期未进行转固定资产的在建工程项目。根据项目具体情况，该做竣工决算及时做竣工决算，该交付使用按时交付使用，分步骤分阶段将在建工程应转尽转。针对工程涉及多个产权单位的项目，要聘请专业人员或者委托第三方专业服务机构对已投入使用在建工程项目，开展转固项目成本专业拆分工作，并出具成本拆分报告，明确拆分依据，合理分解工程成本至各产权单位，制定拆分细则，逐步探索多产权单位工程项目成本归集思路，建立政府投资项目转固管理长效机制。

（三）健全管理机制，建立现代化行政事业性国资管理体系。一是构筑权责分明、职能细化的管理体系，明确界定政府及部门在国有资产管理中的责任权限，确立清晰的监管责任链条与权限分配，推行全面、全程的国有资产监管模式。二是完善各单位国资管理内控机制。督促各行政事业单位结合自身业务特点，通过持续完善和更新，制定与本单位运营模式相匹配的制度。制定完善本单位国有资产管理制度，加强过程管理，创新管理思路，进一步规范国有资产管理业务流程，完善国有资产管理监督约束机制，并加强对公共基础设施等资产的核算管理。三是建立健全国资登记、调配、赔偿制度。新取得的资产都应当登记入账，做到账账相符、账实相符，杜绝账外资产；统筹管理本单位资产，将内部闲置不用的资产及时统筹使用，做到物尽其用，盘活存量资产，提高资产使用效率；对造成资产损坏、损失和浪费的行为要追究责任；建立健全资产调配制度。四是加快建立国有资产管理与预算决算管理有效衔接、有机结合的管理机制。坚持资产管理与资金管理并重，规范资产配置、使用、处置、收益等管理，合理配置、使用、处置国有资产和提高财政资金使用效益。

（四）提升智能水平，推动线上平台高效使用。充分发挥市深化国有资产数字化管理改革工作领导小组职能作用，进一步做深做实行政事业性国有资产管理数字化改革工作，完善预算管理一体化系统的资产填报模块，提高系统稳定性。加强国有资产数据化平台功能性模块建设，结合资产平台的特性，理顺资产平台的业务流程，强化信息管理、价值管理及处置流程管理，提高操作简易性，保障管理工作的执行效率。拓展平台功能，搭建资产管理、业务科室及财务三方联动平台，对各单位国有资产的变动信息、效益信息及存量数据做到实时更新，同时突出数据采集分析功能和智能监控功能的作用，对资产状态、资产存量、资产效益及资产变动等进行实时监控及分析，并进行报送管理，以达到数据贯通，为进一步实现国有资产管理提质增效提供抓手。

附表1    

全市行政事业性国有资产分类情况

表1-1   按单位性质分类 占有使用国有资产情况

 表1-2   按市、区管理层级分类 占有使用国有资产情况

 表1-3   按资产构成类别分类 占有使用国有资产情况

附表2

2023年全市行政事业性国有资产动态

表2-1 新增国有资产情况

表2-2 新增国有资产来源

表2-3 被处置资产情况

表2-4资产处置情况

表2-5 资产收益情况

附表3

全市行政事业单位房屋建筑物、土地等不动产承租、出租情况

附表4

全市行政事业单位固定资产与无形资产具体构成情况

表4-1 国有资产出租出借情况

表4-2 国有资产闲置情况

表4-3 车辆使用情况 

表4-4 国有资产待处置（待报废、毁损等）情况 

附表5

近年来在建工程总额占国有资产总额比例