我市重点产业发展专项资金使用效益亟待提升

——关于近年来我市重点产业发展专项资金预算执行情况的调研报告

为全面贯彻落实党的二十大精神及海南省第八次党代会、市第八次党代会部署，加快建设开放创新的海南自贸港标杆城市，规范重点产业发展专项资金管理，进一步培育和发展三亚市重点产业，提高重点产业发展专项资金的使用效益和效率，根据市人大常委会年度工作安排，近期，市人大常委会党组副书记、副主任荣延松会同市人大常委会财经工委对三亚市相关部门重点产业发展专项资金的预算编制与执行情况进行专题调研。调研组根据“量入为出、科学统筹”“公平普惠、一视同仁”“着眼长远、高效使用”的原则开展调研工作。现将具体情况报告如下：

一、重点产业发展专项资金预算执行总体情况

2021-2022年，我市共安排重点产业专项资金11.69亿元，用于我市旅文局、交通局及科工信局相关重点产业发展项目。其中，2021年安排重点产业专项资金预算7.14亿元，仅市科工信局实际执行0.42亿元，用于高新技术企业奖励、科技企业服务、科普宣传等，预算执行率5.93%；2022年安排预算4.55亿元，实际执行1.64亿元，预算执行率36.04%。其中，市旅文局执行0.24亿元，用于市商务局投放消费券刺激疫后经济复苏；市交通局执行1.15亿元，用于按不可抗力补发2020年第一季度未拨付部分；市科工信局执行0.25亿元，用于高新技术企业奖励、农业科技110服务站等。

图1：2021-2022年专项资金预算执行情况（单位：万元）

（一）培育引进高新技术企业，不断夯实产业发展基础。我市的高新技术企业数量逐年提高，2018年底三亚市高新技术企业19家，2019年底33家，2020年底114家，2021年底达到158家，每年都保持了极高的增长速度，截至2022年底全市高新技术企业已达215家。

图2：2018-2022年高新技术企业增长情况

（二）疫情前境外航线数量不断增加，年出入境旅客吞吐量不断上升。境外航线补贴政策实施以来，我市的境外航线由2015年初的4条增加到2019年的55条，年出入境旅客吞量由2015年的22万人次增加到2018年的88万人次和2019年120万人次。2019年我市已与俄罗斯等12个国家、港澳台3地开通了航线，2019年境外通航城市共45个，由20家航空执飞正班航线55条（其中加密航线8条）。

图3：2017-2022年境外航线补贴安排扶持资金情况（单位：万元）

图4：2015-2019年年出入境游客吞吐量和境外航线数量变化情况

（三）扎实推进科技普及，助力科技惠民。2021和2022年我市连续举办两届科技活动月。制定出台《三亚市农业科技110服务站暂行管理办法》，推进农业科技110服务体系转型升级。组织举办“三亚市科技特派员素质能力提升专题培训班”，向35个重点村选派40名农业科技特派员，深入农村一线，对冬季瓜菜、水稻等农作物的种植栽培和病虫害防治工作提供科技支撑。

二、主要问题

（一）缺乏统一的专项资金管理办法，制约资金使用效益有效发挥。一是缺少集中明确的重点产业扶持目录。我市实际扶持的重点产业项目既有旅游、交通和高新技术三大产业，还有农业、金融等领域享受除专项资金以外的补贴，但是由于缺少集中明确的重点产业扶持目录，各类资金扶持对象多有重复、用途重叠，导致资金分散、管理困难。如旅文产业至少有4项产业资金扶持对象相同，由旅文局和旅推局在内的旅游职能部门执行。二是专项资金预算申请程序不够规范。在预算申请过程中，部分单位片面重视资金争取，忽视实际使用效益，“给钱”部门和“要钱”部门存在博弈。三是缺少对专项资金全过程绩效考核管理。部分预算单位未能立足产业发展与本市财政现状，简单地认为申请预算就是向财政部门要钱，要的越多越好，而财政部门也缺少对专项资金全过程绩效考核的管理机制，造成部分预算单位申请预算时“狮子大张口”，在资金支出时又“难如登天”，致使资金闲置，不利于财政资金的有效配置。

（二）预算编制精准性不够，预算执行效率低。一是对未来重点产业发展资金需求研判不到位。2020年后受疫情影响，相关产业部门对新形势没有充分认识，缺乏系统性全局谋划和科学研判，上报预算指标不合理，财政部门对下一年情况做出的判断也不够准确，预算编制与实际使用情况差距大，部分预算未能落实执行。2021年专项资金预算执行仅占年度预算资金的5.93%，2022年预算执行率也仅36.04%。二是预算编制依据不足，预算执行不够科学。目前专项资金预算编制主要依据《海南省重点产业发展专项资金管理办法》《三亚市会展业发展专项资金管理办法》《三亚市互联网产业发展专项资金管理办法》等产业资金管理办法，但缺少专项资金管理实施细则，资金适用范围和执行准则的界定依据不足，预算编制与执行缺乏具体明确标准，存在预算编制与执行随意性强，自由裁量权大的弊端。三是预算资金安排考虑不够周全。专项资金是捏指成拳的重要助力，但目前扶持资金仍聚焦对已达到条件的企业进行奖励性补助，对具有发展潜力、目前发展水平较低的成长型企业扶持倾斜不够，且企业能获得的最高扶持资金为50万元，这笔钱对小企业来讲，发挥作用不够；对大企业来讲，可有可无，撬动作用明显不足。

（三）缺乏行之有效的精准监督与跟踪机制。一是内部监管缺失。预算单位专业人手不足、部门业务分工相对独立，且缺乏内审制度，内部监管不到位，出现专项资金预算编制与预算执行脱节，存在“两张皮”现象。同时，对于委托第三方评估或者评定的结果缺少审核监管，导致部分不符合申请条件的企业也能申请到专项资金，造成资金流失。据市科工信局统计，截至2022年底，我市现有215家高新技术企业，市审计部门对其中的29家高新技术企业进行抽查，发现有13家高企不符合认定条件,2家省外整体搬迁企业2022年起基本停止了运营活动。二是外部监督力度不大。当前外部监督手段单一，只是关注资金执行率，对重点产业发展资金所起到的作用等缺乏科学评估，人大和审计部门尚未真正使用单一项目质询、特定问题调查等刚性监督手段。同时，预算信息公开少，社会公众、企业和新闻舆论对专项资金相关情况获知程度有限，也难以进行有效监督。

（四）缺乏科学合理的专项资金绩效评价体系。一是绩效目标设置不够精准。部分预算单位没有对申报项目的预期效益进行深入调查研究，主观性随意性强，存在绩效目标制定不明晰、部分指标难以量化、部分指标设置关联度不够等问题。如市科工信局仅以高新企业新增认定数量、奖励数量等作为考核指标，预留的机动指标偏大，预算资金支出没有细化到具体项目、用途、额度。市交通局和市科工信局均将“企业满意度”作为考核指标之一，这类指标评价标准单一，企业对专项资金的态度不能简单用是或否来概括回答。市交通局将出入境国际航班架次与出入境旅客吞吐量等作为指标，未根据《三亚市鼓励拓展境外航线财政补贴实施办法》对航程时间、距离等做出进一步的细化。二是绩效目标管理不够科学。预算单位是预算绩效管理的主体，但目前各预算单位绩效管理意识不强，绩效目标管理存在漏洞，主要表现在：第一，预算单位未建立完善的绩效管理制度，绩效监控停留在关注资金是否支出，对绩效产生的质量效益、成本控制和产生的社会效益等方面评价不全面、不深入，因而，预算执行过程中的问题难以被及时发现和纠正。第二，各预算单位担任预算绩效管理的部分财务人员缺少系统性、持续性培训，内部预算绩效管理职责不清,工作无人做,还有部分预算单位由财务部门自行完成项目的绩效申报、自评。

三、优化重点产业资金预算执行的意见建议

（一）制定专项资金管理办法。为切实规范我市重点产业专项资金管理，保障专项资金专款专用，提高专项资金使用效益，要结合我市重点产业发展现状，尽快制定出台我市重点产业发展专项资金管理细则，对专项资金使用范围、申请程序和执行情况进行规范管理，为预算编制与执行提供明确标准，从源头上杜绝预算编制与执行随意性强、自由裁量权大等问题。

（二）强化预算编制与执行的刚性约束。市财政部门要科学合理编制预算，强化预算审核“五个挂钩”工作机制，健全支出能统能分、资金能增能减、项目能进能出的动态分配机制，强化对直达资金全过程、全链条、全方位监管。同时预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目不得安排预算，将支出标准作为预算编制的基本依据，提升支出管理规范性。

（三）发挥审计和人大在预算执行监督的作用。市审计部门要加强对预算执行以及其他财政收支的真实合法和效益进行审计监督，并及时向市人大常委会报告预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况，同时加大审计与人大协同联动监督力度,借助市人大常委会的刚性监督手段推动“审而不改”等顽疾问题整改，切实做好审计发现问题整改“后半篇文章”。市财政部门要加强预算管理，及时向市人大常委会报告预算编制的有关情况，并根据反馈意见进行修改完善。

（四）建立完善的专项资金绩效评价体系。加强各预算单位对绩效目标编制的理解与掌握，转变“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的思想观念，合理设置绩效目标，完善绩效目标管理流程，及时修正编制过程中出现的问题，不断强化项目支出预算绩效管理责任，优化预算绩效管理流程，规范项目资金管理。同时根据不同项目的特点，有针对性地设置产出、效益绩效指标，如科技专项资金项目要侧重于科技产出，评价指标不仅要体现项目实施后所带来的效益，还要兼顾经济和社会两方面，采用定性指标和定量指标相结合的方式进行绩效评价。