关于我市“菜篮子”工程建设情况调研报告

市人大常委会民宗外侨工委专题调研组

为听取和审议市政府关于我市“菜篮子”工程建设情况的专项工作报告并开展专题询问提供材料依据，根据市人大常委会2022年工作要点和监督工作计划，2022年3月至9月，市人大常委会党组成员、副主任张长丰率民宗外侨工委调研组对我市我市“菜篮子”工程建设情况进行调研。期间，市人大常委会党组书记、主任刘耿在7月13日亲自率队前赴扎叶蔬菜基地、南新农贸市场实地考察，并在市发改委召开调研座谈会。7月18日至23日，为了找出解决我市“菜篮子”工程建设中存在突出问题的有力措施，张长丰副主任还带队远赴云南省昆明、曲靖、红河、玉溪、楚雄等地学习考察当地先进的经验和做法。现将调研情况汇报如下：

一、基本情况

（一）基地建设稳步推进。

1.切实落实蔬菜基地建设。截至2022年8月8日，三亚市落实了常年蔬菜基地1.5万亩保有量，建设了2000亩常年蔬菜骨干基地，蔬菜自给率约为65%，三亚能产的蔬菜品种自给率达75%。

2.基地保供稳价能力得到提高。2022年以来共应急调运蔬菜约5230吨，4月6日至4月21日向我市封控区开展了7轮“爱心包”配送工作，累计派送蔬菜等“爱心包”物资约1000吨；8月24日至9月14日向我市重点涉疫社区、高风险区、重点攻坚社区居民发放“爱心菜包”28.1万份。2022年1月至8月8日“15+N”基本蔬菜累计均价2.85元/斤（达标），第二季度末平价菜占比已达39.32%以上（达标），第三季度平价菜占比由于疫情原因暂未纳入统计。

（二）市场体系不断健全。

1.构建“外调+直供”供销体系。一是市稳价办（专班）会同市商务局，引导三亚农投集团及平价蔬菜联盟企业开展岛内外“飞地”直采，目前我市已在云南、山东等7个省建立了10多个直采点，大陆主产品种基本实现直采；二是依托“三亚市菜篮子产销联盟平台”，鼓励联盟企业对部队、学校、旅游饭店等大型伙食单位开展直供直配，每天直供直配约6万斤，约占蔬菜总消费量的10%，同时鼓励联盟企业之间开展“上下游”订单直供；三是扶持市场主体建设“菜篮子”配送中心，引导平价蔬菜联盟企业与大型电商合作，现已协助菜篮子产销联盟企业在海口菜篮子江楠农产品批发市场开设三亚市政府江楠市场蔬菜直采中心，目前进入试运营阶段；与海口江楠鲜品公司签订岛外蔬菜直采合作协议，并启动直采；截至2022年5月29日，平价蔬菜联盟企业依托配送中心日均配送量约7万斤，约占蔬菜总消费量的10%。

2.建设菜篮子平价网点。目前，全市共建设“菜篮子”平价网点117家，基本实现重点区域、主要社区全覆盖。一是依托大中型超市开设“保基本蔬菜平价专营区”27个，覆盖大中型超市总量的90%；二是为了方便居民购买菜篮子产品，在大型社区周边开设了52家社区平价专营店；三是目前在12个农贸市场设立了“批零兼售公益性铺面”，在32个农贸市场开设公益性摊位861个（新增522个），完成年度任务87%（600个蔬菜公益性摊位）。

3.做好“旺季、台风、春节”时段的保供工作。针对三亚“旺季、台风、春节”三个时段蔬菜供需易失衡、结构性矛盾突出等特点，采取“间歇式”应急调运与投放、平价网点特价惠民引流等措施，确保市场供应总体平衡。

（三）科技支撑作用凸显。

1.提升常年蔬菜基地种植与管理水平。为解决每年5-10月生产淡季种植成本高、产量低等问题，积极探索“科研院所＋基地”、“专家＋农户”管理模式，发挥“示范”和“传帮带”作用，已建成70亩水培蔬菜示范基地。

2.基地信息上图入库。委托第三方公司对全市约3600亩常年蔬菜市级骨干基地进行全面摸底，将农户信息、种植情况等绘制成骨干基地种植布局图，进行可视化管理，可直观、清晰的显示作物类型、种植率、位置、面积、权属等信息，实现数据精准到户。委托第三方公司利用“遥感＋无人机”常态化监测全市基地，每45天定期出具蔬菜基地监测报告，及时掌握常年蔬菜种植情况。

（四）质量水平持续提高。

1.积极推进智慧型农超市场（公益性批发市场）建设。截至2022年9月中旬，我市已经建成并投入使用的政府公益性农超市场共有3家（海罗一路公益性平价市场、解放三路公益性农超平价市场、南新第二农超市场），丰兴隆政府公益性农超平价市场于7月15日开始试营业，林旺北政府公益性农超平价市场于9月12日投入运营。年内计划升级改造或转型的政府公益性农超平价市场2家（第三农贸市场、乐天城农贸市场）。

2.加强市场规划建设。2022年4月，市规委会通过了三亚农投集团琼南地区公益性综合批发市场规划。

（五）政策投入保障有力。

1.为“菜篮子”工作落实夯实基础。出台了《2022年三亚市“菜篮子”市长负责制及平价蔬菜惠民行动工作方案》（三稳价〔2022〕88号）。

2.为有效调动种植户、生产组织者积极性。出台了《2022年常年蔬菜基地建设管理方案》（三农〔2022〕207号）和制定常年蔬菜基地奖补机制。

3.为对冲和抑制农贸市场蔬菜价格。出台了《三亚市农贸市场蔬菜公益性摊位设立实施方案（试点）》（三稳价〔2022〕16号）。

二、主要问题

（一）基地建设难以满足保供需求。

1.蔬菜基地设施薄弱。一是水利设施落后，大部分种植散户的菜田既无灌溉系统，也无导水疏浚系统；二是抵御自然灾害的设施落后，近年来，我市建设了一定数量的种植大棚，但因棚型结构不符等原因，抗风雨与降温效果不佳；三是海南高温、强降雨、强台风等异常气候频繁，对蔬菜种植影响非常大，但因基地硬件设施落后，抵御自然灾害能力弱。

2.夏秋季蔬菜品种少。一是海南夏秋季的蔬菜主要有菜心、生菜、空心菜、大小芥菜、地瓜叶等生长周期短的速生性的叶菜类，缺少根、茎、花、瓜、菌等类品种，本地蔬菜占居民“菜篮子”日常蔬菜比例小；二是由于缺乏耐热抗病品种，上市的蔬菜不但少而且品质差、卖相差。

3.土壤资源缺乏养护和保护。一是由于常年蔬菜基地复种指数高，土壤退化与连作障碍严重，突出表现为土壤板结、酸化、有机质含量降低、重金属与白色污染严重等；二是相关利益主体存在一些矛盾，造成土壤保护的缺失。如养殖户和种植户之间没有独立的水利系统所造成的土壤资源损坏，以养殖户与菜农之间的问题为例，海南有很多养虾养鱼的养殖户，他们基本均通过农田沟渠排放养殖污水，这些盐碱水在沟渠里存留，造成沟渠的土壤和水质变质，种菜农户用沟渠的水进行灌溉的蔬菜会出现烂根，土壤也会盐碱化。

4.生产主体规模较小。一是蔬菜种植散户是蔬菜主要生产者，尤其是夏秋季蔬菜。这些种植户一般一户仅有1—2亩地，规模小、产量低；二是市场供求和价格信息不对称，直接与大市场对接能力弱小，常出现“卖难”现象，在蔬菜销售价格的“话语权”方面处在弱势地位，影响农民种植蔬菜的积极性；三是部分种植基地名义上归属于农民专业合作社负责经营，但这种农民专业合作社大部分形同虚设，农户种什么菜（品种选定）是盲目的、怎么种（种植技术）属于自我摸索式、怎么卖出去（销售）是主动推销式，没有起到推动蔬菜生产组织化和规模化的作用。

5.区域性协同差。当前我市除自行建立蔬菜生产基地外，还和乐东、东方、陵水蔬菜生产企业建设非地种植基地，但同于体制不顺，运输不畅、协调不够，没有形成很好的基地互补局面，基地稳定性差，断种断供时有发生。

（二）批发市场流通领域不够顺畅。

1.批发主体小而散。目前，95%以上的蔬菜批发商是个体户组织经营，其规模小、市场化组织程度低。

2.批发主体的专业化水平低。一是储运技术落后，我市蔬菜淡季以叶菜类为主，夏秋高温季节容易失水萎蔫而影响外观质量。本地菜蔬菜批发商靠在蔬菜上撒冰块以保鲜，外地菜用泡沫箱包装预冷后，用传统稻草或者棉被覆盖保鲜。二是装卸搬运技术低，目前批发商都是采用人工装车、卸货、搬运等作业。

3.批发市场的布局不合理。部分批发市场在选址和规划管理的不合理给城市管理和周边居民生活带来很大影响。三亚新鸿港批发市场由于建筑规划问题，一楼的地面承重有限，大卡车不能直接进入每个档口卸货，每天每个批发商的货物在大门外停靠，然后用三轮车如蚂蚁搬家似的将十几吨的货物用三轮车一车一车的运进市场，严重制约了批发市场配送效率的提高。

4.缺乏对批发市场有效监督。一是部分从事疏菜批发业务的批发商无工商注册、无资质认定，市场准入门槛低，同时蔬菜交易一般采取现货交易、现金结算、流动性强、商业信誉差、无违规惩罚制度规范其行为，导致秩序混乱。二是批发市场监管意识薄弱。现有的批发市场基本只提供蔬菜交易场所，缺乏对于蔬菜批发交易的“事前”“事中”和“事后”的管理和监督，缺少相关信息的收集、发布、传播等服务。

（三）零售网络布局建设不够合理。

1.农贸市场建设不成体系。目前，三亚市共有31家农贸市场，农贸市场的市场化程度低，与批发企业无直接业务联系，难于构建流通末端网络节点；与消费者无配送关系，缺乏市场化的服务业态；公益性菜市场分布设置不合理，农贸市场摊位经营成本偏高。

2.农超对接不够顺畅。突出表现在农超双方契约关系不稳定，如遇到突发的自然灾害导致农产品无法按时交付，农户缺乏法律意识不按合同供货，超市利用自身优势压低价格等违约风险；信息不对称导致农户跟风生产、低质生产，容易造成农产品直销、安全问题发生；缺乏一致的物流模式，无法为高效运行提供必要保障。

3.小区超市建设不理想。总体上小区设置超市数量少，且粗放型居多。有的小区超市商品品种偏少，生鲜食品不新鲜，价格比中心市区超市贵，服务质量不太好等，绝大多数居民会选择到市区信誉度高、商品齐全、质量有保证、价格便宜的大型超市购物，从而造成恶性循环。

（四）冷库储藏和田头设施较缺乏。

1.冷库储藏设施缺乏。目前，我市已建成并正常营业的农产品冷链物流企业有5家（福巨和水产有限公司、海南同德食品配送有限公司、三亚亮点新农业联合开发有限公司、三亚天锋旺海实业有限公司、三亚佳翔航空货运服务有限公司），冷冻库容共74100吨。据了解，我市冷库储藏基础设施数量不多、规模不够大，且服务面窄，业务重合交叉，不能很好的为大宗货物运输冷藏提供基础设施保障，对平抑菜价的杠杆作用还不够强。

2.田头设施短缺。按国家现行耕地保护要求，不得占用基本农田建设田头设施，导致无法根据生产实际需要在田头落实看护房、农机具存放室等刚需配套设施。我市常年蔬菜种植户多为四川、广西等地的外来户，拖家带口都住在田头，看护房不仅有看护功能，同时也是种植户生活的地方，15平方远远满足不了实际需要。2018年“大棚房”问题清理整治和2021年回头看及违法占用耕地系列整治行动中，我市有多起田头看护房、育苗棚等设施因占用基本农田问题被拆除，直接影响农业生产的正常进行。此外，常年蔬菜生产因无田头预冷库刚需设施，蔬菜以时供为主，基本无储备能力。如果在田头配套建设预冷库，菜品通过分拣、预冷后再上市，货架期可以延长2-3天，能有效应对台风、连续降雨等灾害性天气时的蔬菜保供，满足消费需求，平抑物价，降低田头和市场消费损失。

三、建议意见

（一）全面加大基地建设力度。

1.打造专业化蔬菜基地。一是要提高思想政治站位，强化责任担当，充分认识蔬菜生产基地建设的重要性和紧迫性，采取更加有效的措施，加快打造专业蔬菜基地建设步伐；二是实施蔬菜规模化种植、专业化生产，打造专业化蔬菜生产基地，构建调控城市蔬菜供应重要渠道，这既是满足城市居民生活的现实需要，更是落实乡村振兴战略的有效措施；三是加大投入确保基地建设顺利推进。捆绑农业综合开发、农业科技、农业水利灌溉等项目资金，加快专业蔬菜建设，加强田、水、电、路“四网”配套和田头预冷等设施建设，为专业化生产基地建设创造良好条件；四是压实常年蔬菜基地1.5万亩的面积保有量责任，继续稳定1.5万亩常年蔬菜基地保有量，种植率60%以上，自给率60%以上，蔬菜大棚占比超过12%；

2.加快耐湿热渡淡蔬菜品种开发。加快推进专业化产业园建设，加大蔬菜新品种、新技术的试验示范和运用推广，特别是重点做好夏秋淡季蔬菜种植，加强引进耐湿热性品种，经试验种植成功后示范推广。根据三亚市夏秋季的气候特点，渡淡品种应以耐湿热的速生叶菜为主，同时还要适当安排一些耐湿热的瓜果豆类蔬菜。

3.推进标准化和规范化管理。建议以市级蔬菜骨干基地为试点，探索引进社会化服务公司，定期上门收购废弃农膜、农药（肥料）瓶袋、蔬菜秸秆、菜叶（根）等废弃物，变废为宝；示范推广增施有机肥、作物秸秆还田、测土配方施肥等技术措施，增加土壤有机质，提升地力；加快推进田间节水工程建设，推广水肥一体化服务；探索水旱轮作、绿肥沃土、休耕沃土等生产模式，通过生态修复方式不断改善田间生产环境，重塑土壤健康；继续深入蔬菜收入试点保险，将土壤肥力保育、农产品质量安全监管、蔬菜产能、收购价格、品牌建设、订单生产等有机联动，开发和推广综合性保险产品，努力降低生产风险，为常年蔬菜基地可持续发展奠定良好基础。

4.提高农村散户种植积极性。依据蔬菜交易数量，每年5～10月份淡季，按贡献量采取“以奖代补”的形式对愿意种、种得出的农村散户进行奖励；把市场主要需求的叶菜纳入农业保险范围，重点推动暴雨、病虫害、台风三类险种，由省、市、区、农户四级进行保费分摊；鼓励农商银行面向30亩以下的散户菜农进行简易大额建设的货款授放；加强对散户种植蔬菜的技术培训，提高蔬菜种植的农药、化肥等资源利用效率，降低蔬菜种植成本。

5.强化省内供给基地协作和外省供应基地建设。一是挖掘全省蔬菜种植资源，促进省内资源共享，市场调剂，平衡市场供应能力，满足区域性市场需求。鼓励区域间、农户间开展种植合作和订单式生产，既解决农业扶贫的技术支撑，又保障居民“菜篮子”供给的需要。二是在广西、云南、山东、河北等地，通过直接投资、合作协议、联盟互市、订单种植等模式，建设一批高标准、稳定好、保障能力强的“菜篮子”生产基地，提高其供应率，以调剂产品不足、补充季节性供给不足，确保我市“菜篮子”正常供应需求和个性化供应需求。

（二）理顺批发市场流通领域。

1.加强批发市场交易信息体系建设。加强三亚各类农副产品批发市场交易信息基础设施、信息沟通和交易信息发布机制的建设，通过构建覆盖全国全省的、具有良好传导机制而又高度透明的交易信息体系，来指导蔬菜价格；推进常年蔬菜价格指数保险工作，避免“菜贱”伤农。不太支持长年针对农产品滞销问题而采取发动机关企事业单位和党员干部进行“爱心销售”等行动，这种捐赠式、照顾式“包销”可以作为一种针对卖难个案的应急手段偶尔为之，但不能成为常规办法、面上措施。

2.清理流通环节不合理收费。由政府规划和组织建设带有公益性质的蔬菜交易场所，菜市场场内不收或尽量少收进场费、管理费、掉位费等，将农民的蔬菜合作社组织直接引进到这些公益性的蔬菜销售网点中，从事蔬菜的经营与销售，尽量降低蔬菜在流通环节的经营成本。适当降低批发和零售市场摊位费，免收批发市场按车次收取的进场费。继续实行鲜活农产品绿色通道政策，开辟市内农产品配送绿色通道，降低农产品“最后一公里”的流通成本。   

3.加强市场价格监督管理。加强市场的明码标价工作，在全市开展农贸市场明码标价示范点创建工作，不断增强价格信息公开透明，促进公平交易；持续开展农贸市场价格专项整治工作，扩大检查覆盖面，把进岛运输蔬菜的流通环节收费作为监管重点之一予以加强，严厉查处不按规定明码标价、价格串通、哄抬物价、囤积居奇等价格违法行为；农业、商务、交通等有关部门要做好产供销等方面的信息收集和发布工作，畅通信息共享发布渠道，引导市场价格合理形成；着力抓好节假日及疫情特殊时期价格监管，快速处置价格异常波动事件；优先妥善处置好“菜篮子”价格投诉举报，及时回应民生关切，在举报线索中如发现涉嫌不法经营行为，立即立案查处，切实维护“菜篮子”正常经营秩序。

4.加强蔬菜质量安全追溯监管。强化蔬菜基地源头监管，加强对无公害蔬菜生产技术的指导，加大高效低毒低残留农药和有机、生物肥料的推广力度和补贴力度，严禁违法使用高毒农药；推进蔬菜质量安全追溯系统建设，进一步加强对蔬菜生产单位和种植户的安全监管，完善田间档案记载，严格执行生产标准和质量保证制度，加强质量检测，做到不检测不上市、不合格不上市、不承诺不出售；继续健全检验检测体系，新建基地配备必要的检测人员和设备，加强检验检测人员培训和管理，推进检测资源和信息共享。

（三）继续完善零售网络体系。

1.加大农贸市场建设力度。要加大投入，按照民生项目、城市公共基础设施项目，科学合理规划建设农贸市场，全面整治改造设施不全、不合规范的市场。

2.理顺农企对接关系。加强“农企对接”，积极引导大型零售流通企业以及学校、酒店、大企业等最终用户与产地蔬菜生产专业合作社、龙头企业等直接对接，提高零售环节产销对接的蔬菜流通比重，降低流通环节的费用，切实解决农民“卖菜难”和居民“买菜贵”的问题。

3.支持小区超市建设。强化大型住宅小区设置菜店便民服务，由市政府按照成本价回购，实行公益性管理，保障零售网点配套落实；大力支持现有的超市、商业零售店等开设农产品零售店，实行规范化管理，为市民提供便捷服务。

（四）推进冷库储藏和田头设施建设。

1.推进标准化冷链物流。加快蔬菜产地初加工能力建设，在主要产区建设一批新型产地预冷、保鲜设施。在蔬菜主产区配套建设田头预冷处理冷库，切实提高蔬菜商品品质、减少损耗；积极引入大型物流企业，搭建平台、整合资源，建成布局合理、设施先进、功能完善的蔬菜物流综合服务体系。

2.加快推进三亚佳翔航空货运物流园三期和三亚综合物流园建设建设。要科学规划、合理布局，充分发挥物流园区优势和基础平台作用，构建与产业水平相适应的体系，基本形成布局合理、规模适度、功能齐全、绿色、高效的物流园区体系，打造先进冷库，为我市大宗货物运输冷藏提供基础设施保障，切实加强对我市平抑菜价的杠杆作用。