三亚市人大常委会法工委关于2021年规范性文件备案审查工作情况的报告

——2021年12月29日在三亚市第七届人民代表大会常务委员会第五十六次会议上

根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《海南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《海南省备案审查条例》）等法律法规的规定和市人大常委会2021年工作安排，市人大常委会法工委会同市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构（以下简称有关专委工委），认真组织开展了规范性文件备案审查工作，现将有关情况报告如下：

一、基本情况

2021年，在市人大常委会的领导下，法工委与有关专委工委协同配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实全国人大和省人大关于规范性文件备案审查工作部署，遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求，推进《海南省备案审查条例》的贯彻实施，努力开创备案审查工作新局面。

（一）坚持有件必备

坚持依法备案。今年共收到市政府通过备案审查平台向市人大常委会报送备案的规范性文件31件（其中政府规章5件、行政规范性文件26件，比2019年的29件、2020年的12件均有所增加），法工委均按照有关规定进行了形式审查，对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收并进行了备案；对于不符合条件的，分别说明了理由，退回制定机关重新报备。实现应报尽报。法工委协助常委会办公室通过备案审查平台，向省人大常委会报送了《三亚市人民代表大会常务委员会关于促进城市规划建设管理提升三年行动的决议》《三亚市人民代表大会常务委员会关于促进美丽乡村建设管理提升三年行动的决议》《三亚市人民代表大会常务委员会关于废止<关于加强计划生育工作的决议>的决定》等规范性文件，省人大常委会法工委经形式审查后均予以备案，不存在迟报、漏报情况。

（二）做到有备必审

法工委按照《海南省备案审查条例》规定，在对报备的全部规范性文件进行审查的同时，根据职责分工分送有关专委工委进行并行审查。经审查发现，市政府报送备案的规范性文件总体质量比往年有了明显提升，能够遵循法律、法规及政策规定，不存在与党中央决策部署不相符、与法律法规相抵触或明显不适当的情形，因此全年未提出修改或者废止的审查意见。对于个别规范性文件存在的文字表述歧义，法工委积极与制定机关进行沟通，在弄清相关表述的本意后再判断是否需要提出修改意见。例如，《三亚市水上旅游项目促进和管理办法》中关于备案程序的规定，从字面看有变相设定行政许可的嫌疑，经与市旅文局和市司法局充分沟通，了解到该办法所称“备案”系事后材料备案，未备案不影响企业经营活动，故不违反相关法律规定。

（三）推动条例实施

《海南省备案审查条例》自2021年9月1日起施行。为推动该条例的实施，法工委组织召开了工作部署会，市人大常委会分管领导出席会议，对我市规范性文件备案审查工作进行了强调部署。随后，开展了业务培训，法工委向“一府一委两院”和各区人大常委会的相关负责人系统解读了《海南省备案审查条例》，并现场演示了备案审查平台的操作步骤，扫清实践操作方面的障碍，为实现备案审查全覆盖奠定基础。各区人大常委会通过组织召开工作部署会等形式，细化任务、明确分工，备案审查工作取得了一定进展。

（四）健全工作机制

完善工作制度。法工委结合我市实际，起草并提请市人大常委会会议审议通过了《三亚市人大常委会关于规范性文件备案审查工作的实施意见》，于2021年7月20日印发实施，对《海南省备案审查条例》规定的工作进行了具体部署，细化了有关规定，为我市备案审查工作提供了更为完备的操作指南。加强指导沟通。法工委主动对接省人大有关部门，为新增加的备案主体开通了备案审查账号，并在做好本单位备案审查工作的同时，加强对“一府一委两院”和各区人大常委会备案审查工作的指导，通过电话、微信等方式为其答疑解惑。

二、存在问题

（一）对备案审查工作重要性的认识有待提高

迟报问题仍然存在。市政府报备的上半年之前制定的规范性文件13件，其中10件属于迟报，迟报现象比较突出；报备的下半年制定的规范性文件18件，其中2件属于迟报，迟报问题有所改善。备案审查尚未真正实现全覆盖。截至目前，“一委两院”和各区人大常委会尚未向市人大常委会报备规范性文件。究其原因，可能是这些单位尚未制定属于备案范围的规范性文件，也可能是这些单位已经制定了属于备案范围的规范性文件但未按照《海南省备案审查条例》的规定进行报备。

（二）备案审查工作能力有待提高

有关专委工委的审查作用尚未充分发挥。规范性文件备案审查工作涉及面广，是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。由于有关专委工委人员配备不足，专业能力不强，导致其出具的审查意见多为“无修改意见”或者“同意”，在备案审查方面的专业作用未能得到充分发挥。各区备案审查工作力量有待强化。各区人大常委会均未设立专门的法制工作机构，从事备案审查工作的人员大多身兼数职且缺少法学专业背景和法律工作经历，难以准确判断规范性文件是否合法、适当，无法适应新形势下对备案审查工作的新要求。

（三）备案审查工作社会参与度有待提高

规范性文件与宪法、法律、法规是否保持一致，直接影响依法治国、依法行政的进程，是国家法治生活的重要一环，因此，在规范性文件备案审查中引入公众参与具有重要意义。截至目前，法工委尚未收到公民、组织提出的审查建议。社会各有关方面对备案审查工作仍缺乏了解，对法律赋予人大常委会的规范性文件备案审查权力，以及赋予其参与备案审查工作、维护自身合法权益的途径还不够了解。

（四）规范性文件质量有待提高

审查中发现，个别起草部门在起草规范性文件时，忽视了行文规范、逻辑，部分规范性文件条款表述存在歧义。市司法局在开展法核时，针对类似问题向起草部门提出了修改意见，但是起草部门对此重视不够未作相应修改，导致规范性文件部分条款的理解和适用容易产生歧义，市司法局的审核把关作用未得到充分发挥。

三、下一步工作建议

（一）提高政治站位，落实备案审查有关规定

“一府一委两院”和各区人大常委会要进一步加强组织领导，理顺工作机制，配齐配强队伍，落实责任到人，推动备案审查全覆盖。各区人大常委会要按照全国人大和省人大的要求，统筹安排、有序推进落实备案审查工作情况报告制度，逐步实现区级人大常委会备案审查工作报告全覆盖。法工委要充分运用沟通、约谈、函询、通报等方式，督促制定机关履行报送备案职责，对于制定机关迟报、漏报规范性文件的，及时予以通报并责令制定机关限期改正。

（二）加强能力建设，强化备案审查工作力量

积极向市委反映我市开展备案审查工作存在的困难和问题，提出增设备案审查机构、增加备案审查工作人员等需求，加强备案审查工作队伍建设。按照全国人大常委会“大培训、大调研、大交流、大探索”要求，一方面以“请进来”的方式，邀请相关专家对备案审查工作人员进行法律法规和相关政策的授课培训；另一方面以“走出去”的方式，到备案审查工作出色的地方学习，借鉴其经验做法，提高备案审查工作人员专业素质和能力。

（三）加大宣传创新方式，提高社会公众参与度

充分利用各种媒体平台，广泛宣传规范性文件备案审查制度，对《海南省备案审查条例》的内容进行解读，提高社会知晓率，为规范性文件备案审查工作营造良好氛围。创新审查工作方式、方法，在对规范性文件进行审查时，可以聘请专家学者和实务工作者担任咨询专家，可以委托第三方提供参考意见，可以通过多种形式充分听取各有关方面的意见，借“外脑”、引“外智”，提高社会各有关方面在备案审查工作中的参与度。

（四）严把起草关和审核关，提高规范性文件质量

起草部门在起草规范性文件时，要以上位法为依据，以相关政策文件和其他省市制定的规范性文件为参考，既要保证内容合法合理，也要保证文字表述方面符合相关技术规范，对于把握不准的法律问题，要及时与市司法局进行沟通，征求其意见，将法核工作做在前面，提高规范性文件的起草质量。对于市司法局提出的法核意见，起草部门要充分研究吸收，对于确实无法采纳的，要及时与其沟通，征得其同意。市司法局要加强指导，充分发挥法核工作“隔离墙、打补钉、促规范”的职能作用。