关于我市国有资产管理情况的调研报告

三亚市人大常委会调研组

(2018年6月29日)

根据《三亚市人大常委会2018年监督工作计划》听取和审议三亚市人民政府关于国有资产监督管理工作情况的报告的议题，市人大常委会于5月30日至6月6日，组织了部分财经工委委员和有关人员对我市国有资产管理情况进行调研。调研组深入大小洞天发展有限公司、天涯海角旅游发展有限公司、市财政局、市国资委、市国土局、市海洋与渔业局、市水务局、市林业局等单位，采取听取汇报（包括书面）、召开座谈会、实地查看、个别访谈和查阅有关资料等方式，对我市国有资产监督管理工作情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我市行政事业国有资产管理由市财政局负责，市属国有企业和国有控股、参股的企业管理由三亚市政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）负责，国有自然资源的管理分别由市国土局、市海洋与渔业局、市水务局、市林业局等单位负责。1、我市行政事业单位资产情况。截止2018年5月28日，账面价值总数为551,862.7万元。其中土地、房屋及构筑物账面价值为280,333.33万元；通用设备账面价值为174,960.08万元；专用设备账面价值为77,689.62万元；文物和陈列品账面价值为98.94万元；图书、档案账面价值为2,453.08万元；家具、用具、装具及动植物账面价值为15,501.65万元；无形资产账面价值为823.81万元。

2、我市17家市属国有企业资产情况。2017年资产总额为845.48亿元，同比增长22.32%；负债总额668.54亿元，同比增长28.26%；所有者权益总额176.94亿元，同比增长4.10%。3、我市自然资源资产情况。（1）土地资源：三亚土地总面积192,145.88公顷，其中农用地面积159,592.82公顷，占83.06%，建设用地面积26,831.71公顷，占13.96%，未利用地面积5,721.35公顷，占2.98%。（2）矿产资源：全市已探明发现金属矿产、非金属矿产和水气矿产资源3大类，计24种。其中金属矿产有10种，非金属矿产12种，水气矿产有热矿水和矿泉水。（3）水资源：我市有11条河流，自北向南注入南海，全市水库有大型1宗、中型6宗、小型89宗，2017年末蓄水总量为4.64亿m³。（4）海域资源：三亚市管辖海域范围为领海基线外海12海里，面积约为3226平方公里，海岸线长263.29公里，沿岸线有大小海湾19个，所辖海域范围内分布有大小岛屿68个，海洋渔业资源丰富。（5）森林资源：我市生态公益林约74万亩，其中：国家级重点生态公益林约64.7万亩，省级重点生态公益林约9.3万亩。

二、取得的主要成效   

  市人民政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为

指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，重视国有经济，深化体制改革，完善保障政策，国有企业改革和发展不断取得新进步，国有经济在我市建设世界级滨海旅游城市中发挥了一定的作用。

（一）行政事业单位国有资产管理方面。近年来市政府及市财政局，为全面加强行政事业单位国有资产管理工作，在制度建设和信息化建设等方面做了不少工作。一是出台了《关于全面使用<三亚市本级行政事业单位国有房屋租赁合同>范本的通知》、《三亚市行政事业单位国有资产管理工作规程》等系列管理规章。二是加大对行政事业单位资产管理的指导和宣传力度，增强了资产管理意识，单位资产管理进一步规范，效益不断提高。三是加强资产使用、处置审核管理工作，严格单位资产使用、处置申报等审批程序，提高了资产监管效益。四是全面启用资产系统管理业务。利用网络技术对行政事业单位国有资产进行日常动态监管，进一步提高管理水平和工作效率。五是组织有关人员对我市行政事业单位资产进行清查，做了大量的清查工作，摸清了“家底”，为管好资产打下基础。

（二）市属国有企业和国有控股、参股企业的管理方面。近年来，市政府及市国资委认真贯彻落实中央、省关于国有资产监管的各项规定和政策要求，严格执行《企业国有资产法》、《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，不断完善国有资产监管体制，深化国有企业改革，市属国有企业监管工作取得了较大进展。一是国有经济运行态势良好。2017年17家市属国有企业营业收入总额9.35亿元，同比增长9.80%；净利润总额2.38亿元，同比增长40.47%；共上缴税费1.01亿元，同比增长0.98%；上缴国有资本收益1.02亿元，同比增长4.22%，国有资产保值增值率为4.10%。二是国有企业改革不断深化。制定出台了国资改革指导意见，采取了公司制股份制、混合所有制及整合重组等模式积极推进市属国企改革，取得了积极进展，关停企业历史遗留问题也得到稳妥解决。三是国有企业监管体系不断完善。出台了《三亚市国资委监管企业重大事项管理办法》，建立了企业“双向进入、交叉任职”领导体制和“事前监管―事中监管―事后监管”的资本监管长效机制，有力促进企业规范运营。四是积极推进现代化企业制度建设，完成了9家市属国有企业公司制改造。五是认真抓好国有股权管理。目前市政府参股的企业有11家，持有股权分别为：三亚大小洞天发展有限公司（68.1%）、三亚亚龙湾开发股份有限公司（7.78%）、海南南山旅游发展有限公司（30%）、海南省产权交易所有限公司（24%）、三亚市信息化基础设施发展有限公司（100%）、三亚富华海天旅游投资有限公司（30%）、海南益科博能源开发有限公司（10%）、海南首旅投资控股有限公司（0.33%）、海南国际旅游岛会展股份有限公司（38%）、三亚航空有限公司（60%）。对于这些参股企业，市政府均按照《公司法》的规定及《公司章程》的约定向参股公司派出董事、监事，参与参股控股公司的经营及监督，维护国有股权权益。六是制定我市国有资本收益收取办法，加强国有资本经营收益收缴工作，较好地完成了国有资产收益上缴任务，且呈现逐年上升趋势。七是加强国资系统信息化建设，改善国资监管手段，通过建设“三亚市国有企业职工住房信息数据系统”提高了国有资产监管效益。

（三）资源性国有资产管理方面。市政府及有关部门认真贯彻执行《土地管理法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律法规，同时，各部门依据我市的实际和本部门、本行业的特点，分别制定了一系列自然资源管理办法，有针对性地加强对土地、矿产、海域、水资源、公益林等自然资源的监管。一是全面加强土地用途管制，严格控制用地标准，严厉打击违法用地。二是落实海洋功能区划制度，加强围填规模控制，建设海域动态监管系统，加强海洋保护和海洋环境监测。三是设立了河长制，强化水资源监管。四是成立了重点生态公益林工作领导小组，加大公益林保护管理工作。

三、存在的主要问题

市政府近年来虽然在行政事业国有资产管理，市属国有企业和国有控股、参股企业资产管理以及自然资源管理等方面作了大量的工作，取得了一定成效。但在国有资产监管过程中也存在一些不足和问题，主要表现在：

（一）行政事业国有资产监管不够到位。一是由于大部分单位存在重钱轻物、重购轻管思想，加上监管不到位，使部分资产的购买到处置的各环节没有设立规范的管理流程，没有及时登记、入账、处置管理。二是有些单位接受捐赠、调拨资产不按规定及时登记入账管理，长期游离于单位资产管理之外。三是大项土地、房屋资产，特别是政府划拨的土地房屋资产，由于资料不全或缺失，长期不进行登记，造成许多固定资产没有入账管理。四是不按规定定期开展资产清理，资产闲置、损毁、丢失、使用效率不高现象普遍存在。

（二）市属国有企业监管工作有待进一步加强。一是现代化企业的法人治理结构以及国企监管体系不完善，落实中央关于凡属重大政策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作的“三重一大”决策制度不扎实，企业改制重组、工程项目建设、招投标等关键环节重点领域存在管控风险。如：三亚港务局未经评估处置土地房产，签订的合作开发协议不利于实现国有资产收益最大化；三亚城投置业公司“同心家园”四、五期保障性住房项目变配电工程应招标未招标，涉及金额1503.92万元；三亚大小洞天发展有限公司与三亚卓越文化博物馆有限公司2007年2月1日签订的《合作兴建三亚古物化石自然博物馆协议书》，其中三亚卓越文化博物馆有限公司负责投入概算不低于1400万元的资金和实物用于场馆及景观的建设，占有该项目70%的收益权；三亚大小洞天发展有限公司以博物馆项目所使用的土地权折算560万元作为出资，占该项目30%的收益权。没有对三亚大小洞天发展有限公司作为5A级旅游景区的影响力（无形资产）进行评估。自2007年10月博物馆开馆至2017年，从景区门票团队票中提取12元和散客票中提取25元，按70%比例分给三亚卓越文化博物馆有限公司，门票分成累计7332.64万元。三亚大小洞天发展有限公司在博物馆销售和人工成本方面投入的成本累计达361.81万元。既不合理，又有失公平。二是部分市属国有企业改制进展缓慢，还未完成公司制改制，未配齐董事会。三是符合市场经济发展规律的选人用人机制还未建立，市属国企现有领导干部队伍的知识结构、能力、素质，与现代化市场经济还有很多不相适应。四是培养引进专业人才的机制未建立，人事监督和薪酬激励机制不配套，我市国有企业职业经理人才、专业技术人才匮乏。

（三）国有经济运行质态有待提升。由于受长期滞后于市场经济的国资监管旧体制影响，我市市属国有企业普遍资产体量小，产业格局不优，业务结构单一，经营效益不理想，收入结构偏差大，缺乏创新能力，核心竞争力不强，优势资源不集中，存在“小、散、弱”问题，国有资本运作能力较弱。

（四）资源性国有资产监管有待改进。我市资源性国有资产管理起步晚，基础制度不健全，对什么是资源、什么是资产的界定，资源性国有资产包括哪些内容等事项，在认识上还存在分歧。现有资源性国有资产多以实物资产进行计量，缺乏健全的评估办法和评价标准，还不能做到以价值资产形态进行统计和核算。资源性国有资产的管理，仍以管理和保护资源为目的相关法律法规为依据实施监管。

（五）政府参控股企业的监管缺位。市国有资产管理公司根据市政府授权和委托参控股的企业为11家，除三亚大小洞天发展有限公司和三亚市信息化基础设施投资建设发展有限公司属于市管和委管企业，由市政府或国资委直接委派高层管理人员对这两家企业进行经营管理外，其余的参控股企业均只按照合作协议和企业章程的约定委派董事、监事人员，没有委派高层管理人员或财务人员参与管理，无法及时了解企业运营和财务收支状况。对参控股企业的财务状况进行监督，一般仅限于企业召开股东大会时查看年度财务报告报表，尚未建立有效的财务状况上报和查询制度，监管缺位、不力。此外，据了解，除三亚大小洞天发展有限公司、三亚亚龙湾开发股份有限公司和海南省产权交易所有限公司这三家参股公司有分红以及新设立的三亚航空有限公司外，其他政府参股公司从未有过分红。

（六）关停企业历史遗留问题亟待解决。由于我市部分国有企业改制不到位，有部分家关停企业还存在着大量历史债务、冗员、拖欠职工五险一金、职工住房困难等问题，这些历史遗留问题，给企业和社会带来了许多不稳定因素，亟待抓紧解决。

四、几点意见建议

（一）完善制度建设，严格资产监管。市政府及市财政局要进一步强化制度建设，除了已经出台的一些管理办法外，要结合我市的实际情况，以创新的精神，研究出台更细致的符合我市实际的行政事业单位资产管理制度，使制度建设覆盖到资产管理的各个环节，逐步将资产登记、核实、配置、处置审批、使用变动等方面管理纳入规范化的轨道，做到有法可依，有章可循。同时，要采取各种方式开展资产调查，加大检查力度，确保制度的落实，要重点检查行政事业单位是否健全资产管理制度，办理产权登记以及资产处置的合规性，资产配置规范性，资产收益上缴和使用等情况，发现问题，严格追究相关人员责任。

（二）着力构建科学规范的国有资产监管体制机制。市政府及市国资委要进一步建立科学有效的监管机制，完善事中、事后监督制度和方式。要建立健全国有企业经营投资责任追究制度，对因违反法律法规和公司章程在决策和管理过程中失误，造成经营投资损失的，严格追究相关人员责任。要加快公司制改造或关闭退出，完善公司法人治理结构，从制度上保障董事会、党组织在法人治理结构中决策中枢作用。要建立更加符合市场规律的选人用人机制，通过公开选拔、组织推荐、竞争上岗等方式，选聘有眼光、有胆识、有能力的国有企业管理人才。要以市场化定薪为基础，以同行业、同地区、同工作强度、同岗位的薪酬标准，以个人绩效考核与企业经营业绩相匹配为抓手，建立灵活有效益的薪酬激励制度。要构建不同国企之间领导干部流动渠道，实现人员能上能下，能进能出，使企业人才流动更加市场化，激发企业活力。

（三）加快国企转型升级，发展壮大国有企业。要按照海南全面深化改革开放的总体要求，特别是对标自贸区（港）建设要求，以及我市建设世界级滨海旅游城市的目标，扎实对接三亚十大产业发展，整合资源，强化政策扶持力度，建立更加符合市场运作规律的体制机制，推动我市国有资本做强做优做大。对内要优化市属国有企业资源、资产、资本布局，通过强强联合、优势互补、内外整合，形成规模效益，打造企业竞争优势，形成既合作又竞争的良好氛围。对外要寻求合作共赢，充分利用我市国有企业优势资源，通过以存量换增量、以合资创立、托管合作等多种形式与大型央企、省企合作，积极引入央企、省企资本、管理经验、创新技术等优势要素，发展壮大国有企业。

（四）研究探索加强资源性国有资产监管的方法和办法。市政府要加强对资源性国有资产管理的研究与创新工作，科学界定资源性国有资产的范围，资源与资产的界限等，尽快建立起资源性国有资产管理的基本制度，实现资源性国有资产从实物资产管理向价值资产管理转变。要探索加强对我市资源性国有资产的保护方式、方法和路径，落实领导责任，切实保护和利用好资源性国有资产。

（五）加强对政府参控股企业的管控。市政府对于尚未委派高管人员和财务人员的9家参控股企业，要严格依据《公司法》及有关法律法规和参股公司章程的约定，及时协调，向政府参股的公司派足相关的专业管理人员，加强对所出资企业的监督与管理，并定期听取董事、监事汇报履职情况和参股控股公司的经营管理及财务状况，以便厘清掌握这些企业经营状况、资产负债、债权债务、盈利分红等情况。对持股比例过小且无需委派高管人员或财务人员的，应建立有效的企业经营管理和财务状况上报制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。