三亚市人大法制委员会 关于《三亚市制定地方性法规条例（草案）》审议结果的报告

――2016年12月26日在三亚市第七届人大常委会第一次会议上

三亚市人大法制委员会委员  苏东波

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市人大法制委员会委托，作关于《三亚市制定地方性法规条例（草案）》审议结果的报告。

    2016年4月28日召开的市第六届人民代表大会常务委员会第39次会议对《三亚市制定地方性法规条例（草案）》（以下简称《草案》）进行了初次审议。会后，市人民代表大会法制委员会通过《三亚日报》、三亚市人大网、三亚市人民政府网，将《草案》及其起草说明全文向社会公布，广泛征求社会各方面意见，征求意见期限为一个月。在通过3次论证会、2次座谈会的反复研究、讨论，并结合有关市人大代表等的意见和建议后，常委会法工委对《草案》进行修改，提出了《草案》的修改建议。在此基础上，法制委员会根据常委会组成人员和各方面的意见对《草案》进行相应修改和完善。现将对《草案》修改完善的主要情况报告如下：

    一、关于《草案》的合法性。有的委员提出，《草案》第六十一条中的“常务委员会法制工作机构”的表述及对有关具体问题的的答复行为和海南省的相关规定是否一致？法制委员会经审议后认为，和《海南省制定与批准地方性法规条例》（以下简称《海南省条例》）第六十二条的规定一致。有的委员提出，《草案》第四条中，将“行政法规”作为地方性法规不得抵触的对象是否妥当？法制委员会经审议后认为，行政法规作为上位法，地方性法规不得抵触，而且《草案》第四条中的“行政法规”符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十二条第二款和《海南省条例》第四条第二款的规定。

    二、关于《草案》中一些词汇的含义。有的委员提出，《草案》中的“法制委员会”、“有关的专门委员会”、“常务委员会有关的工作机构”，所表达意义不够统一，易让人产生误解，建议予以相应修改。

    法制委员会经审议后认为，《草案》中的上述词汇，在各条中的具体意义是不尽相同的，而且其直接来源于上位法的明文规定。例如《草案》第十二条第二款中的“有关的专门委员会”并不一定指的是“法制委员会”；同理，该款中的“常务委员会有关的工作机构”并不一定指的是“常务委员会法制工作机构”，有可能指的是和法规草案主要内容有关的其他工作机构。

再如第三十六条第一款中的“有关的专门委员会”和所邀请的“其他专门委员会”是不相同的；同理，该款中的“常务委员会有关的工作机构”和所邀请的“常务委员会有关的工作机构”也是不相同的。

    综上所述，对原草案相应条款不予修改。

    有的委员提出，《草案》第三条第一款中的“人民”范围是否太大？法制委员会经审议后认为，《草案》第三条第一款中的“人民”符合《立法法》第五条和《海南省条例》第三条第一款的规定。

    有的委员提出，《草案》第八条第二款中的“一切国家机关”是否意义明确？法制委员会经审议后认为，《草案》第八条第二款中的“一切国家机关”符合《海南省条例》第八条第二款的规定。而“国家机关”的范围也是明确的，包含国家元首、行政机关（人民政府及其组成部门等）、司法机关（法院、检察院）等等。

    有的委员提出，《草案》第四条中的“有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”具体是指哪些？ 法制委员会经审议后认为，环境保护方面的，诸如“白鹭公园保护管理”和“海岸带保护管理”等等；历史文化保护方面的，诸如 “崖州孔庙保护管理”等等；城乡建设与管理方面的，诸如“加强污水管网建设”和“烟花爆竹销售和燃放安全管理”等等。这三个方面的事项涵盖甚广，特别是“城乡建设与管理”的范围更宽，至今没有法定的解释，无法具体一一列明。

    三、关于《草案》的章节调整。有的委员提出，建议将《草案》第五十二条移至第一章第六条之后，作为同章的第七条。

    法制委员会经审议后认为，《草案》第五十二条主要参考了《立法法》第七条第三款和《海南省条例》第二十六条，将该条置于“制定、修改程序”部分，较为科学、合理。

    此外，《草案》第五十二条属于“修改程序”，而“《草案》第一章”系“总则”，都是一些原则性规定。将“修改程序”规定在“总则”内，明显不妥。

    综上所述，对该建议不予采纳。

    四、关于草案内容的精简问题。有的委员提出，《草案》内容、章节繁冗，建议精简。法制委员会经审议后认为，《草案》章节比较清晰，而内容多处则有必要进一步予以精简。修改建议如下：将《草案》第一条中的“全面推进依法治市，建设法治三亚”改成“全面建设法治三亚”；将《草案》第三条第二款中的“地方立法应当从广大人民群众的根本利益和实际出发”改成“地方立法应当从实际出发”；将《草案》第六十一条中的“常务委员会法制工作机构”改成“市人民代表大会常务委员会法制工作机构”，将同条中的“市人民代表大会常务委员会”改成“常务委员会”等等。

    五、关于《草案》的程序性问题。有的委员提出，《草案》第十八条第二款和第三款中的“先交”是由谁来决定？是提案人直接交有关的专门委员会或者常务委员会有关的工作机构，还是由立法机关内部来转交？

    法制委员会经审议后认为，“先交”是由主任会议决定或者同意的。收到地方性法规案后，经主任会议决定或者同意，才将地方性法规案“先交”有关的专门委员会或者常务委员会有关的工作机构，即由立法机关内部进行转交。

    六、关于立法技术规范问题。主要有：

    （一）经采纳有的委员的意见，建议将《草案》第四条中的“在与宪法、法律、行政法规和海南省地方性法规不相抵触的前提下”改成“在不同宪法、法律、行政法规和海南省地方性法规相抵触的前提下”，以使得语言表达更为规范并与上位法的表达保持一致。

    （二）有的委员提出，在立法用语中不宜使用括号，建议将《草案》第十条第二款中的“（以下简称主任会议）”和第十四条第二款中的“（以下简称大会议程）”删掉，并直接使用简称，再将对简称的解释性说明在“附则”中另行规定。

    法制委员会经审议后认为，法律法规中可以使用“括号”。例如《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十五条第（九）项规定：陆地污染源（简称陆源）…；再如，《海南省条例》第七条第一款：制定…、海南经济特区法规（以下简称地方性法规）应当编制立法规划和年度立法计划。综上所述，对原草案相应条款不予修改。

    （三）有的委员提出，建议将《草案》第五十八条中的“处理意见”改成 “修改意见”。法制委员会经审议后认为，当本市的“某地方性法规草案”与本市的“其他地方性法规”的相关规定不一致时，提案人必须提出解决方法，解决方法有可能是“修改”、“部分废止”、“废止”等等。所以如将“处理意见”仅仅改成 “修改意见”，则有失周延。综上所述，对原草案相应条款不予修改。

    七、关于检察院和法院的地方性法规案的议案提出权。有的委员提出，《草案》中没有规定市中级人民法院、市人民检察院的地方性法规案提出权，这似乎剥夺了两家单位的相应权利，建议予以增加。

    法制委员会经审议后认为，虽然《立法法》第十四条第二款和第二十六条第二款都规定了“最高人民法院”和“最高人民检察院”的法律案的议案提出权，“最高人民法院”和“最高人民检察院”提出有关的司法事务的法律案后，全国人民代表大会及其常务委员会依据《立法法》第八条有权进行相关制定、修改、废止和解释的立法活动。但是，这并不因此推定地方司法机关也有权相应提出，《立法法》第11条明确了“法律保留”，即地方性法规不得对该条事项进行立法，地方立法权限主要是限于经济和社会管理等事务。可见，对于该条事项，市人民代表大会及其常务委员会没有相应的立法权限；作为司法机关，市人民检察院、市中级人民法院也没有地方性法规案的议案提出权。

    尽管如此，依据《草案》第八条第二款的规定，市人民检察院和市中级人民法院有权向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议；依据《草案》第十二条第四款的规定，市人民检察院和市中级人民法院有权向有权提出地方性法规议案的机关、常务委员会有关的工作机构提出地方性法规草案建议稿。

    综上所述，对原草案相应条款不予修改。

    八、关于立法后评估。有的委员提出，《草案》第五十九条规定了对地方性法规中“有关规定”的立法后评估，立法后评估应当是全面的，而不是局限于“有关规定”，建议予以修改。

法制委员会经审议后认为，《立法法》第六十三条和《海南省条例》第六十条都规定了“全面评估”和“部分评估”。

    同时，立法后根据情况对地方性法规进行全面评估或者部分评估也是合理可行的。

    综上所述，该建议予以采纳。建议将《草案》第五十九条中的“对有关地方性法规中有关规定进行立法后评诂”改成“对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评诂”。

    九、其他方面

    （一）关于《草案》第十三条。有的委员提出，建议在《草案》第十三条第一款中增加“网络征集”听取意见形式。

    法制委员会经审议后认为，《草案》第十三条第一款符合《海南省条例》第十三条第一款的规定。

    同时，“网络征集”系新时期的听取意见的新形式，有利于广开言路，获得良好的建议。

    综上所述，对该建议予以采纳。建议将《草案》第十三条第一款中的“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征询等形式”改成“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面、网络征询等形式”。

    （二）关于《草案》第十九条。有的委员提出，《草案》第十九条第一款中的“应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明”，建议将“或者”改成“并且”。

    法制委员会经审议后认为，《立法法》第二十七条第一款和《海南省条例》第三十条第一款中均系“或者”而非“并且”。该建议违反上位法，不予采纳。

    （三）关于《草案》第三十六条。有两点：

    其一是有的委员提出，建议在《草案》第三十六条第一款中增加“政协委员”。法制委员会经审议后认为，首先，《草案》第三十六条第一款符合《海南省条例》第三十五条第二款和第三十八条第一款的规定。其次，《草案》第三十六条第一款中的“应当听取各方面的意见”也包含了听取政协委员的意见。最后，《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《海南省条例》中的相关规定均未出现过 “政协委员”。综上所述，对该建议不予采纳。

    其二是有的委员还提出，建议补充规定设立《草案》第三十六条第三款中关于“有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整”的具体协调机制。法制委员会经审议后认为，《草案》第三十六条第三款符合《立法法》第三十六条第三款和《海南省条例》第三十八条第三款的规定。同时，“具体协调机制”属于具体操作范畴，在《草案》中规定得如此具体，将造成篇幅繁冗，影响《草案》的相对稳定性，可另行在具体实施细则中予以规定。综上所述，对该建议不予采纳。

    （四）关于《草案》第五十一条。有的委员提出，建议将《草案》第五十一条中的“由市人民政府解释”改成“由制定机关的同级人民政府解释”。

法制委员会经审议后认为，《草案》第五十一条符合《海南省条例》第五十五条的规定。

    同时，根据三亚市的实际，“由制定机关的同级人民政府解释”仅指“由市人民政府解释”，改了反而冗长，不够明确。

综上所述，对原草案相应条款不予修改。

    （五）关于《草案》第六十一条。有的委员提出，是否有必要将《草案》第六十一条中的“常务委员会法制工作机构”明确表述为“常务委员会法制工作委员会”？

    法制委员会经审议后认为，《草案》第六十一条符合《立法法》第六十四条和《海南省条例》第六十二条的规定，没有必要将“常务委员会法制工作机构”明确表述为“常务委员会法制工作委员会”。

    根据以上的审议意见，法制委员会提出了草案二次审议稿。法制委员会建议提请市七届人大常委会第一次会议审议后交付表决，表决是否决定提请市七届人大二次会议全体会议审议和表决通过。

    以上报告和草案二次审议稿是否妥当，请予以审议。