三亚市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》实施情况的报告

――2016年8月17日在市六届人大常委会第42次会议上

三亚市人大常委会财经工委

根据市人大常委会年度工作安排，常委会成立了以黄少文主任为组长，许焕中副主任、符党秘书长、林树辉副秘书长为副组长、部分省市人大代表和财经工委委员组成的执法检查组，于5月10日至6月底，对我市贯彻实施《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），的情况进行了执法检查。

这次执法检查主要围绕落实各项制度、完善旅游公共服务、查处典型案件、贯彻实施《旅游法》情况等内容，采取听取汇报、召开座谈会、查阅资料、实地察看等方法，对市政府办、旅游委、交通局、工商局、物价局、质监局、部分景区等相关单位进行了检查。现将情况报告如下：

一、贯彻实施情况

一是《旅游法》宣传教育力度较大。根据我市《旅游法》宣传贯彻工作方案，市政府及有关单位进一步加强了旅游普法宣传工作。邀请有关专家为各级干部和执法人员授课、组织举办旅游企业负责人和旅游从业人法律知识讲座；编印《旅游法》单行本、宣传手册、海报等资料，在重要节假日时段在人员密集区域进行免费发放；在市内各旅游咨询服务站点布设《旅游法》宣传展台，解答相关咨询；三亚日报、三亚电视台、三亚旅游官方网站等媒体设置《旅游法》宣传专栏。丰富和扩大了《旅游法》宣传教育的载体和覆盖面，受到了市民游客的欢迎。

二是旅游管理体制机制不断完善。针对我市旅游市场的特点和实际，市政府及旅游主管部门主导先后制定出台了13个常态化管理办法，如《三亚市旅游市场综合整治工作机构常态化工作机制》、《三亚市一日游管理暂行办法》、《三亚市旅游购物店经营规范》等，并逐步形成长效管理机制，提升了综合治旅合力。2014年11月成立了市委书记挂帅的12301旅游调度指挥中心领导小组，市长任组长的旅游市场和环境整治领导小组，整合全市35个涉旅部门力量齐抓共管。特别是2015年10月，在全国首创设立旅游警察支队，强化旅游执法力量，取得明显工作成效和工作经验，为全国旅游省份和旅游城市树立了学习榜样。通过旅游警察制度、旅游巡回法庭制度、旅游纠纷人民调解制度与行政执法部门形成了“四位一体”旅游市场长效监管处置模式，旅游投诉案件数量呈断崖式下降趋势。旅游巡回法庭办理旅游案件2014年为130宗，至2015年仅有 9宗。旅游警察自成立以来共查处治安案件157起，治安拘留179人；侦破刑事案件3宗，刑事拘留9人。涉旅投诉案件从成立初期的每周5至6件，已降至每周1至2件。

三是旅游市场秩序逐渐规范。充分调动各部门联勤、联动、联合执法，规范旅游市场秩序。2013年10月以来，各部门依据各行业法律法规严管重罚，处理了一批违法违规案件。尤其是对重点案件进行严格处理，并及时总结这些典型案件，形成案件汇编，完善办案模式，提升了我市旅游问题专项整治和联合执法工作水平，规范了旅游市场秩序。截至2016年5月，三亚市工商局立案查处的涉旅案件108宗，罚没款428万余元。三亚市旅游委共查办旅游行政处罚案件77宗，其中处罚涉旅企业55家、违法违规导游19名、违法违规旅游从业人员58名。三亚质监局立案查处23宗，移交工商部门15宗，为公安、工商部门立案处理提供技术鉴定38宗。此外，加大了对性质恶劣、影响较大的典型涉旅案件的查处力度，如“歌手王芳购买水果调包案”曝光后，市委、市政府及有关部门高度重视，在第一时间组织有关单位调查取证，工商、旅游、公安等单位依照法律，对违法行为当事人进行严格处罚。及时挽回了消费者的损失，震慑了不法商贩，维护了我市旅游市场形象。

四是重视旅游环境的保护和持续利用。两年多来，三亚通过制定《三亚生态市建设规划》、《三亚市环境保护规划》、《三亚市滨河水区保护与利用规划》、《三亚市林地保护利用规划》等一系列环保规划，逐步完善环保管理体系建设。具体建设过程中，通过大力实施生态恢复工程，进一步提升环境质量；通过实施风景名胜资源分级保护，严格做到“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”。目前，已设置46个水质监测站点，实现了对海棠湾、亚龙湾、大东海、三亚湾的水质实施常态化监测，完成对近岸陆源入海排污口的调查与监测工作，全市97%近海海域海水达到国家一类水质标准；已建立自然保护区8个（其中，国家级自然保护区1个，省级自然保护区1个，市级自然保护区6个）。同时，还积极探索景区承载量控制等管理制度，有效疏导游客，避免景区超载对生态环境和景观环境的破坏。如南山景区，通过平时做好景区科学规划，提高景区吞吐量；旅游旺季并及时公示景区游客承载量，通过启动应急预案、提前发布警示公告、及时疏导分流等措施，有效提升了旅游产业素质。

五是不断改进和完善公共服务体系。两年多来，通过加强基础设施建设、推行诚信建设和旅游标准化建设等举措，改进和完善了各类服务设施，提高了旅游业经营管理水平和旅游服务质量。在交通服务方面，加强了道路工程建设和运力投入。全市现有41个停车场，1万多个停车位，56条公交线路（其中联通旅游景区线路车17条），749辆公交车，2550辆出租车，并引进滴滴专车、神州专车，补充运力；2016年除夕，往返南山和天涯海角景区的海上巴士也开始试运行。目前，运力已基本满足市民游客出行需求。在诚信建设方面，2014年开发运用了三亚旅游诚信管理系统，对旅游企业和从业人员进行诚信情况综合管理。面向全市旅游及相关行业推出“价格守信商家”认证，打造三亚旅游服务优质品牌。截至2015年底，已拥有会员单位800余家。在旅游资讯服务方面，以旅游咨询服务站为平台，在景区景点公共场所设置触摸屏、资讯网、政务网、微博、微信、手机APP等，为广大游客提供了全方位的旅游资讯公共服务。在旅游标准化建设方面，制定了《三亚市乡村旅游服务规范与等级划分评定标准》（DB46/T249-2013）、《三亚市自驾车旅游露地建设服务规范》（DB46/T250-2013）等30多项地方标准，以及旅游核心要素行业的国家及行业服务标准实施导则，并核准我市旅游核心要素行业的60家旅游企业开展试点，邀请武汉优立华盛对我市首批旅游标准化试点企业进行提升。

六是努力完善旅游信息服务系统。建立健全旅游信息发布制度、权威信息发布制度，不断提高旅游投诉处理效率和水平，维护好游客合法权益。运用网站、报纸、电视、景区景点宣传栏、公共场所电子显示屏等媒介，及时发布海鲜品价格、特产购物、旅游服务等方面的信息；充分利用各种媒体和信息渠道，确保准确发布涉旅纠纷权威信息，及时地回应公众关切，主动接受社会各界的监督。2015年9月30日，三亚市民游客中心正式启动，将12031旅游服务热线和12345政府服务热线并线运行，统一受理市民游客投诉。截止今年5月10日，12345热线受理来电96195件；12301热线受理来电14712件，其中旅游投诉5765件，办结率99.84%，争取理赔金额207.86万元。

二、存在主要问题

（一）相关的配套规章制度还不是很完善。一是《旅游法》实施以来，有的景区虽然在规划执行评估、景区开放、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等制定了相应的管理制度，但在市级层次上未能制定相应配套的法规规章，导致各景区各自为战，难以实现长效机制。比如，景区流量控制问题，目前我市蜈支洲岛旅游区、南山景区等都已制定相应的管理制度，但仅靠景区自行调整和启动应急机制，难以形成有效的防控体系。二是随着旅游市场的不断发展、旅游项目种类的不断丰富、不安全因素不断增多，导致安全事故时有发生。比如，各近海景区的摩托艇等高风险旅游项目，近年来造成的游客人身伤亡事故不断，我市虽已出台《三亚市水上旅游管理办法》，但在具体执法查扣涉事摩托艇等方面并没有相应的法律依据，导致对此类项目的执法管理不力。2015年，三亚市海洋与渔业局通过严打海上非法旅游运营，查扣了各类摩托艇78艘，三无船舶16艘，拆除移动浮排1个，行政拘留4人。但在一些行政纠纷案件中都有败诉，如（2015）琼海法行初字第5号，原告三亚双祥帆船俱乐部有限公司诉被告三亚市海洋与渔业局不服强制扣押财产案等，均因行政行为缺乏法律依据，导致判决撤销扣押摩托车的行政行为、将车辆、船舶返还当事人。三是已制定的旅游规章部分具体内容和条款，实际操作性不强，在一定程度上导致了旅游市场主体对《旅游法》的理解不到位、执行无依据、效果有偏差。如我市旅游区安全操作设置尚未形成标准，部分旅游商品标识规定不明确，导致旅游市场相关问题屡见不鲜。2015年，大小洞天景区因食品质量等问题导致消费者受伤或投诉的，占到约70%。

（二）旅游综合协调体制机制运行还不匹配。我市虽然在创立旅游警察制度、旅游巡回法庭制度、旅游纠纷人民调解制度与行政执法部门“四位一体”的旅游市场长效监管处置模式方面，取得了受人瞩目的成绩。但是从机制运作情况看还存在一些问题。一是职能定位有待完善。当前尚未形成统一的景区流量公示体系，不能预先有效引导游客出行。难以满足游客出行要求和旅游安全管理要求。二是协调调度配置不合理。人力配备不足，如质监局，仅有14名执法人员，要求在60分钟内到现场处理计量、产品质量、特种设备等问题时，难以实现与其他部门间的统一协调调度。三是网络舆情监督力度有待加强。以三亚鑫福园胖姐海鲜排档宰客及商业贿赂事件为例，消费者在网上贴吧反映并讨论该店宰客等问题，普遍早于2015年10月2日的游客投诉，但未能引起有关管理机构的及时关注和重视。虽然后续跟进非常迅速，查处也十分严厉，但是这也反映出我市旅游市场的长效监管机制存在漏洞，启动机制还有待完善。

（三）旅游市场秩序中的突出问题还需根治。受利益驱使，四黑问题（“黑社”、“黑车”、“黑导”、“黑店”）一直是我市旅游市场反映突出的问题。《旅游法》实施之后，这类典型问题较以往更具有隐蔽性。如一些不法旅游经营者规避规定，将购物场所改头换面成景区等，采取变通手段和隐蔽方式，欺骗或变相强迫消费；一些不法商家利用商业贿赂等违法手段从事旅游经营，致使“零负团费”、欺客宰客等利益链条难以打破；非法经营等现象在仍时有发生。仅2015年，三亚市工商局立案查处购物点、海鲜排档、水果摊点、涉海旅游等商业贿赂和欺诈消费者的旅游市场案件多达60宗，罚没款多达285万余元，吊销营业执照3家，移交公安机关案件3宗；三亚市公安局取缔未取得许可擅自经营的酒店和旅馆78家，行政处罚51人，行政拘留3人；三亚市旅游委立案调查28宗，处罚违法违规旅游企业14家、从业人员16人，罚没款76.2万元。

（四）旅游资源保护和开发利用的矛盾还很突出。一是部分景区在开发利用资源时缺乏统筹规划，过度开发、重复开发的现象还不同程度存在。比如，大东海景区，作为三亚市开发较早且较为成熟的区域，由于长期以来缺乏明确的整体规划加以引导，使得该地区整体发展无序，用地布局、空间形态混乱。整个片区旅游服务设施及公共服务设施匮乏，滨海酒店建设挤占岸线公共资源现象严重。二是有的景区在开发利用时，对国防军事设施的有效保护不够重视。比如，热带天堂景区将军事核心基地暴露在旅客眼前，存在泄密隐患。三是部分景区和企业没有处理好与当地居民的利益关系，居民、旅游者和经营者权益之间存在矛盾。比如，经过多次整治，南山景区周边村民私搭房屋用于售卖香烛、小商品等，给景区环境治理、秩序维护、生态保护等带来巨大压力的现象仍然存在。四是旅游资源开发的统筹规划的创新力度不足、竞争力下滑等问题日益凸显。三亚旅游市场与周边东南亚旅游市场气候条件相似，旅游定位相近，但由于东南亚等地旅游产品丰富，物价消费较低，对三亚旅游市场形成冲击。

 （五）旅游公共服务能力和水平还有待进一步提高。三亚旅游市场具有明显的淡、旺季特征，从我市旅游市场的基础设施配备来看，旅游交通、景区停车场、厕所等基础设施的设置和管理，在旅游旺季，显得总量不足、管理不力、使用不便；旅游公共交通服务设施落后、规划不合理、供给模式较为单一，具有营运资质的中小型车数量较少等等。从我市旅游市场的服务管理来看，现有的旅游服务还无法完全满足家庭游、自助游等新兴旅游模式的需求。

三、意见和建议

（一）加快推进实施旅游法的配套法规建设。当前，我市要依据《旅游法》，结合旅游业综合性强、发展快、游客多元等特点，由市人大常委会牵头，主导政府相关部门，就旅游项目规划、管理、服务、责任、安全等，尽快出台一部我市贯彻落实《旅游法》的实施细则或者规定，为旅游管理和服务提供统一、规范的依据和标准，不断增强法治力度。

（二）着力强化军地军民融合发展理念。三亚特殊的地理位置，决定了三亚国防地位非常突出。在规划三亚旅游景区景点建设的同时，要不断强化国防理念，从国家战略安全、利益的高度，来筹划、引进、审批、开发三亚的旅游项目。要进一步健全军地沟通协调机制，加强军地沟通与联系，互通情况。在确保国防军事设施安全的前提下，发展我市的旅游业。

（三）努力打造三亚全域旅游的升级版。要树牢大旅游理念，充分发挥政府在旅游规划、宏观指导、政策制定、行业管理等方面的主导作用。要着眼南海大旅游圈建设，充分发挥三亚排头兵作用，加强与陵水、保亭、乐东等周边市县的全面合作，按照“交通互联、产业互补、资源共享、协同发展”的原则，打破行政区划界限，科学整合旅游资源和空间资源，共建旅游交通无障碍网络和公共服务体系，推进旅游资源一体化开发、旅游市场整合化营销等智慧旅游平台建设，实现资源共享，互利互惠，不断增强“大三亚”旅游经济圈的核心竞争力。要着眼国际一流热带滨海旅游精品城市建设，抓住“一带一路”的战略机遇，用好用足国际旅游岛的优惠政策，学习借鉴周边国家的好经验、好做法，加大我市国外旅游促销的力度，不断拓展国际旅游市场，增强三亚旅游国际竞争力。

（四）不断提升旅游管理服务水平质量。要进一步发挥好三亚游客中心的功能作用，整合各种旅游信息资源，着力打造三亚智慧旅游大数据平台，为游客提供智能化、即时化、多元化的信息服务。要强化法治意识，依据《旅游法》，进一步加大相关部门联合执法的力度，处理好游客纠纷和投诉等问题，突出解决“四黑”和制约我市旅游业发展的难题。要强化市场意识，尊重市场调节规律，优化旅游公共服务资源配置。要强化服务意识，根据三亚旅游市场的需要，研究制定适合我市全域旅游服务的准入条件，逐步完善现行的旅游管理体制。要强化人才意识，加大旅游管理服务人才的引进、培养力度，不断提高旅游从业队伍能力素质。

（五）大力挖掘人文历史特色旅游的潜力。要强化“旅游+文化”、“ 旅游+特色”的意识，各景区要根据自己的特色，深度挖掘其文化内涵，把三亚深厚的人文历史、浓郁的民族风情等元素融入旅游产业中，赋予景区新的生机与活力。要抓好总体规划，在突出三亚山海村相连的特色和独特的民族风情上下功夫，强调不同区域、不同民族的文化差异性，避免千篇一律的同质化倾向。要结合历史因素和现实发展前景，在丰富内容、创新方式上下功夫，着力打造特色旅游精品。比如，针对崖州保留的古建筑多，历史文化底蕴深厚的实际，把崖州打造成为我国最南部历史文化名镇；针对三亚聚居的黎、苗、回等少数民族多、历史悠久的实际，打造民族风情各异的特色小镇，丰富三亚的旅游资源。