关于我市基层医疗卫生发展现状的调研报告

    为了掌握我市基层医疗卫生工作情况，找出存在的困难和问题，进一步推动我市基层医疗卫生工作的进展，根据市人大常委会2015年工作要点，常委会副主任邢孔祥率市人大教科文卫工委调研组对我市基层医疗卫生发展现状进行专题调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）机构情况。全市现有基层医疗卫生机构（社区卫生服务中心、卫生院、农场医院、社区卫生服务站、村卫生室）共182家，其中卫生院11家，农场医院5家，社区卫生服务中心3家，社区卫生服务站11家，农场卫生室（所）26家，村卫生室126家。

（二）人员情况。2014年底，全市基层医疗卫生机构共有工作人员1645名（包含卫生院、社区卫生服务中心、卫生服务站、村卫生室、农场医院、卫生队），其中卫生院和社区卫生服务中心总编制624名，现有在职人员831名；农场医院在职人员662名；乡村医生126名，农场卫生队人员26名。基层医疗机构卫生技术人804人，其中执业医师384人,执业(助理)医师155人,注册护士265人;高级职称4名，占卫生技术人员的0.5%;中级职称81名，占卫生技术人员的10.07%。

（三）床位编制情况。2014年基层医疗机构编制床位408张（含农场医院），占全市实际开放床位数的11%。

（四）医疗卫生服务情况。2012至2014年这三年,全市基层医疗卫生机构门急诊总诊疗人次分别为569757人次、1153863人次、1310531人次；住院量分别为2191人次、1769人次、1295人次；无住院手术病人。各基层医疗单位均承担慢病管理等公共卫生服务工作，公共卫生服务服务经费逐年增加，2014年基本公共卫生服务经费人均50元的补助标准，为全省最高。

（五）医疗业务收入情况。最近三年（2012至2014年），全市医疗业务总收入（包括卫生院、社区卫生服务中心、卫生服务站和农场医院等单位）每年分别为4370.2万元、4535.1万元、4995.9万元。

二、主要工作成效

（一）建立健全医疗保障体系。2000年我市实施城镇职工基本医疗保险制度，2005年和2007年分别启动新农合和城镇居民基本医疗保险制度，2010年新农合和城镇居民医保制度合并为居民医疗保险，由人社部门管理。至2014年，全市居民医疗保险参保率达到99.99%，筹资标准达到成人460元/人，未成年人410元/人，住院补偿比为:一级医院90%、二级医院75%、三级医院65%，最高支付限额15万元。实行重特大疾病保障工作，将妇女乳腺癌、宫颈癌、重性精神疾病和艾滋病病人机会性感染等21种疾病治疗纳入重大疾病范围；实行病种限价，提高重大疾病住院报销标准(包括儿童重大疾病)；对重度残疾、低保人员和城镇低收入家庭60周岁以上老年人等困难群体参保缴费个人部分由财政全额代缴；实行应急医疗救助制度，对三无人员、无支付能力需紧急救治人员实行应急救治，费用由财政负担。我市覆盖全民的医疗保障体系不断健全。

（二）健全基层医疗卫生设施。近三年来，投入1505万元完成保港分院综合楼、河西第二社区卫生服务中心门诊楼等医疗机构的整体改造和扩建，总面积达5392.7平方米；投入1300万元为基层配备B超、血液分析仪等医疗设备；投入400万元为村卫生室配备中医治疗设备。至2014年底，全市基层医疗机构工作用房面积为34988.78平方米，其中社区卫生服务中心、卫生院、农场医院工作用房面积为29775.78平方米，村卫生室、社区卫生服务站、农场卫生队工作用房面积为5213平方米。

（三）实施基本药物制度。从2010年起，全市基层医疗机构全面实行基本药物制度，取销药品加成。14家政府公办基层医疗卫生机构、126家村卫生室、5家农场医院纳入国家基本药物制度实施范围，2014年基层医疗机构基本药物销售金额达到药品总收入的87%，全市村卫生室实施基本药物制度比例为96%，基本药物制度实施市财政补偿经费50.2万元，实现了医改目标。从2011年起，基层医疗机构实行一般诊疗费制度。目前卫生院、社区卫生服务中心一般诊疗费为10元，其中医保支付8元，患者自付2元，村卫生室一般诊疗费为6元，其中医保支付5.5元，患者自付0.5元。全市基层医疗机构的药品、医用耗材均从省级药品招标平台上采购、集中配送。通过实行基本药物制度、一般诊疗费制度，基层医疗机构的逐利行为、医疗费用快速上涨的势头得到遏制，体现了公办医疗单位的公益性，群众看病贵问题得到缓解。

（四）推进基本公共卫生服务均等化。全面推进基本公共卫生服务项目，落实管理目标责任制，加强协调统筹和监督指导，同时推进公共卫生团队服务模式，把村医列入团队成员，促进项目的开展。落实计划免疫、精神病、高血压、糖尿病和孕产妇健康管理等12项基本公共卫生服务工作，2015年人均基本公共卫生服务经费为51元，为全省最高，2014年我市荣获“国家慢性病综合防控示范区”称号。全面完成农村育龄妇女补服叶酸、“两癌”筛查、农村贫困妇女住院分娩补助等国家重大公共卫生服务项目。截止2014年底，累计为48.7万余人建立居民健康档案，占常住人口的66.5%，儿童免疫接种建证率为100%、入册率为99.8%；“八苗”全程合格接种率97.6%、单苗合格接种率95%以上，规范化接种门诊覆盖率90%以上。2014年全年无孕产妇死亡，婴儿死亡率、新生儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别为6.23‰，5.08‰、8.13‰，无新生儿破伤风病例发生，妇幼各项工作指标均超额完成省下达任务，达到先进地区水平。

（五）提高基层服务能力。一是推进基层卫生服务一体化建设。制定了《三亚市基层医疗机构开展健康管理团队服务实施方案》，将村医生纳入基层医疗卫生单位基本公共卫生服务服务团队，基层卫生服务一体化建设工作不断取得新成效，目前全部卫生院（社区卫生服务中心）与村卫生室（社区卫生服务站）均开展团队服务，团队人员由卫生院（社区卫生服务中心）与村卫生室（社区卫生服务站）人员构成，定期开展巡回医疗服务，开展公共卫生服务项目工作。西岛社区卫生服务站实行紧密型的一体化管理模式。目前卫生院（社区卫生服务中心）与村卫生室（卫生服务站）已实行了统一规范管理、统一业务指导、统一工作考核、统一培训和统一药品采购与调配5统一管理。二是提高村医补助标准，调动医务人员积极性。从2013年起，我市村医补助提高到1150元，边远地区增加30%，其中450元为固定补助，700元以绩效考核方式发放。三是加快基层医疗机构基础设施建设。各区和原镇政府积极落实《关于明确三亚市基层医疗卫生机构建设责任分工的通知》要求，共同出资建设村卫生室和对一些建设项目进行改造。目前全市标准化村卫生室建设已达118家，达93.7%。四是严格村医准入。严格执行村卫生室的人员必须具有执业助理医师以上资格的制度。

（六）完善人事薪酬分配制度。我市2011年启动基层医疗机构人事制度改革，截至2015年6月，政府办的14家基层医疗卫生机构全面实施了绩效工资，完成了岗位设置、人员分流、院长（主任）领导班子公开竞聘工作，市基层医疗卫生机构人事制度改革工作基本稳定。2015年1月起，全市基层医疗机构和公共卫生机构绩效工资实行新的分配机制，把原来的奖励性绩效从30%调整为70%，基础绩效从70%调整为30%，并规定业务收入结余部分的50%可作为绩效再分配。奖励性绩效工资发放办法由原来每三个月发放一次调整为每月发放一次，进一步充分地调动人员积极性。

（七）抓好人才队伍建设。一是公开招聘基层专业技术人员。2013-2014年共为基层医疗卫生机构招录专业技术人员108人。二是从市级医疗机构选派中级以上职称专业技术人员128人，对口支援和定向帮扶基层医疗机构。三是加大培训力度。近三年来共选派400多名基层医疗机构专业技术骨干到北京大学、浙江大学、上海交通大学、华中科技大学等学校进行业务能力提升培训，对1730名管理岗位和专业技术岗位人员进行业务能力提升培训。其中，MHA核心课程培训100人，卫生管理培训140人，进修培训90人，内部专项培训1400人。同时还举办了中医基础知识与技能培训、医院感染管理及护理服务管理培训、医疗机构抗菌药物合理应用培训等一批专业技术能力提升培训，共计培训人数达1000余人。通过加大人才培训和招聘力度，我市基层医疗机构整体技术水平得到了提高。

（八）推进信息化建设。三亚区域卫生信息平台一期投入近600万元，对居民健康档案服务等公共卫生服务实现了信息化管理，提高了工作效率。二期计划投入1300万元，于今年建设完成投入使用，将实现医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统与居民健康相关信息的业务链接、协同和信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式，方便群众看病就医，提高工作效率。

三、存在问题

(一)人员编制不足。《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中央编办发[2006]96号）规定：“原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2－3名全科医师，1名公共卫生医师。每个社区卫生服务中心在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师。全科医师与护士的比例，目前按1∶1的标准配备。其他人员不超过社区卫生服务中心编制总数的5%。具体某一社区卫生服务中心的编制，可根据该中心所承担的职责任务、服务人口、服务半径等因素核定”。按规定要求，每万人口配备社区卫生服务人员１１至１２名工作人员。国家医改从２００９年起加大基本公共卫生服务均等化工作，基本公共卫生服务项目增加，工作量大，应增加公共卫生工人员，工作人员编制应该增加至每万人口配备１３名以上。目前全市基层医疗机构人员管辖常住人口按６８万计（全市包含农场常住众人口为７４万），市属基层医疗机构编制人员应为８８４名以上，但现编制为624名，差距较大，表现为各基层医疗机构存在大量聘用人员问题。

（二）人员素质整体偏低。技术力量薄弱，是我市基层医疗机构人才队伍的现状。基层高级职称人员只占卫生技术人员的0.5%，中级职称只占卫生技术人员的10.07%；公共卫生服务人员无高级职称，学历普遍偏低。基层生活条件艰苦、待遇低，职业发展空间有限，吸引不了人才到基层工作。近二年来，基层医疗卫生机构空余编制通过公开招聘很难招到相应的专业技术人员，由于招聘岗位报考人数达不到规定比例，只好取消招聘岗位。通过公开招聘录用的专业技术人员，因为基层工作生活条件较差等原因而辞职。取得高级职称的人员也不安心基层工作，都想调动到上级医院。

(三)工作用房不足。老城区设立的三家社区卫生服务中心工作用房均未达到示范社区卫生服务中心工作用房标准，且差距较大（要求１８００平方米以上）。如河东社区卫生服务中心租房开展业务，大部分社区卫生服务站也是租房。随着基本医疗服务需求的增加，工作用房不足和设备配套陈旧、低端的矛盾日趋突出。

（四）薪酬分配制度不够完善。尚未建立优劳优酬、多劳多得的符合医疗行业特点的薪酬分配制度。目前各基层医疗机构没有完全的薪酬分配自主权，主要是缺乏科学合理的工作量化考核标准；缺乏支持性财政分配政策；缺乏奖励性绩效再分配的权力。医疗业务收入、公共卫生服务收入分配制度不合理，公共卫生服务经费不能全部列入医疗机构业务收入再次分配，不能取得项目中规定的工作补助，只有聘用的人员才能领取该部分补助，不能提高在编人员的工作积极性。

（五）农场卫生资源与地方未整合。我市５家农场医疗机构整合的问题特别突出。从地域上考虑，育才卫生院和立才医院、荔枝沟分院和南新医院、高峰分院和南岛医院有必要全面整合资源，由于政策原因还不能整合。农场医院职工收入偏低，技术人员大量流失，设备陈旧落后，服务能力不高。

四、意见和建议

（一）合理布局基层医疗机构。市区两级政府要制定专项基层医疗机构用地规划，在旧城改造、新区建设中必须留出基层医疗机构建设用地或工作用房。社区卫生服务中心按照建设用地5-10亩为标准，工作用房5000平方米以上为标准，社区卫生服务站按工作用房400平方以米为标准。对农场医疗机构与地方医疗机构的整合问题开展专项调研，利用现有农场医疗机构的土地资源，合理布置我市基层医疗机构。

（二）加快社区卫生服务机构的建设。按《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中央编办发[2006]96号）规定，要按３―５万常住人口设立一个社区卫生服务中心。新设立的社区卫生服务中心的工作人员，可采用政府购买服务方式，对聘用人员实行同工同酬，机构落实编制时按考核方式优先入编。新机构通过政府购买服务方式按现有社区卫生服务中心标准给予核定的人员工资、社保经费专项补助和基本建设、设备配套、机构运转等经费，薪酬按现行社区卫生服务机构分配制度执行。

（三）加快基层人才培养和引进。一是市区两级政府要制定对基层医疗卫生人员收入分配的倾斜政策，特别是育才、高峰等山区的优惠政策，提高技术人员福利待遇。二是完善培训机制。市级卫生行政部门要制定基层医疗机构技术人员定期培训指导意见，督促区级卫生部门落实。基层医疗卫生技术人员必须每三年脱产到市级医疗机构培训３个月以上，培训经费由各区财政给予保障。三是优化人才招聘政策，拓宽招聘渠道。区级卫生计生行政部门可对中级以上职称的医护人员以考核的方式单独进行招录，考核合格给予入编。

（四）打破人才流动的约束体制。我市的医疗机构和人员，均存在全额编制和差额编制的规定，人员从差额编制机构向全额编制机构流动受到限制，不利于人才的合理流动。打破这一约束机制，才能促进我市医疗卫生事业的发展。

（五）建立合理的薪酬分配制度。一是切实发挥绩效工资的奖惩激励作用，制度上要给予基层医疗机构主导分配的权力，以调动人员积极性。二是将基层医疗机构业务收入结余部分调整至适当比例用于再次分配。三是公共卫生服务收入应列入基层医疗机构业务收入，解决公共卫生服务工作补助不公问题。四是取消现有基层医疗机构全额、差额筹编制机构的区别，统一为全额编制。市区二级卫生计生行政部门要有权对本系统内部的专业技术人员进行调配，实现人才的合理流动。