三亚市人大法制委员会关于《三亚市白鹭公园保护管理规定（草案）》审议结果的报告
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2015-08-24 16：53
来源：
――2015年8月20日在三亚市六届人大常委会第33次会议上
三亚市人大法制委员会主任委员 许焕中
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2015年6月26日召开的市六届人大常委会第三十一次会议，对市人民政府提请的《三亚市白鹭公园保护管理规定（草案）》（以下简称草案）进行了初次(分组)审议。会后，市人大常委会法工委决定将草案通过《三亚日报》、三亚人大网、三亚市人民政府网等全文公布，广泛征求社会各方面的意见；组织召开了两个座谈会，听取市政协委员、各民主党派和市、区有关部门以及部分居委会和居民的意见；法制委员会召开了五次会议逐条、逐字讨论修改稿；召开了四次论证会，其中2015年7月23日召开的立法论证会（暨法制委第四次会议），邀请我市部分专家以及有关部门的领导和业务骨干就立法中专业性较强的重点问题进行了专门论证。
同时，为借智引智，提高立法质量，市人大常委会借鉴其他省、市委托高校进行立法的成功做法和经验，与三亚学院法学院签订协议，由其提供有偿法律服务，精心配合法工委完成草案后续的修改完善工作。委托立法协议签订后，三亚学院法学院对草案的合法性、可操作性和语言规范性论证等方面进行了实质性的完善工作，期间，法制委员会专门召开了五次会议对三亚学院提交的草案修改稿进行逐条审议，并采纳了海南惠海律师事务所提出的部分意见。省人大常委会法工委对我市的第一部立法工作非常重视，并提供了相应指导。
因草案修改稿对草案多处内容作了较大修改，2015年8月13日，在省人大法工委所派来人员的现场指导下，市人大法制委员会召开第五次会议，对该法规案进行了统一审议并修改定稿，形成了草案修改稿第八稿。法制委员会认为，为了加强白鹭公园的保护管理，对该公园的规划进行管控、对土地用途进行管制，确保公园绿地性质不改变、面积不减少以及规范公园活动的有序性，增进广大市民的福祉、维护社会公共利益，坚决“守住三亚市区这块唯一的生态净土”，实现“让景于民、让绿于民”，有必要制定本法规。根据常委会组成人员的审议意见和各方面的建议，法制委员会建议对草案作相应的修改、完善，现将草案修改的主要问题报告如下：
一、关于草案的体例结构。在这一问题上，多数意见认可分章结构，但有专家对此保留不同意见。经多方研究论证，认为如分章编写，则草案缺少《规划和建设》这一章结构及内容，与修改稿规定的法规适用范围亦无法形成对应，属于重大遗漏，建议取消分章结构模式，直接以条文的自然顺序排列方式进行修改较为适宜。法制委员会审议后，建议采纳该意见，不再分章拟订。
二、关于立法目的、立法依据和法规的适用范围。部分专家指出，草案关于立法目的的表述应修改以求更符合立法的本意和宗旨；《中华人民共和国城乡规划法》应是本法规当然的上位法依据；应拓宽立法基础和视野，修改立法事实根据的表述，因为白鹭公园及其立法是全市大局、全局战略的重要构成。为保证法规的科学性和完整性，专家建议增加规定法规的适用范围，以明确管辖和规范的对象和事项。法制委员会审议后，建议作如下修改：一是将立法目的的表述修改为“为了加强白鹭公园的保护和管理，美化城市，创造良好的公众游憩环境，”；二是以“《中华人民共和国城乡规划法》”取代“《城市绿化条例》”，将“结合白鹭公园实际情况”的表述修改为“结合本市实际”；三是增加规定“白鹭公园的规划、建设、保护和管理，适用本规定。”（草案修改稿第一条、第二条）
三、关于白鹭公园的性质、功能定位和规划保护。常委会多数委员强调对公园的性质、功能定位一定要准确。征求意见时，多数政协委员对“文化”的功能定位提出质疑，认为在园内比较吵闹地唱歌跳舞会对绿地造成破坏，对居民、游人、白鹭等会形成干扰，指出保护白鹭和为白鹭提供栖息场所的湿地环境才是立法的本意，主张定位生态保护或者以生态休闲为主。有的专家认为白鹭公园本身就包含着生态、休闲、文化、科普教育等功能。在规划保护方面，多数意见认为，草案缺乏组织编制公园规划的程序性规定和保护公园水域的内容，也缺少对不得侵占公园用地的细化条款，易导致过去已经占用的和将来可能占用的情况得不到明确处理，也不能有效阻止房地产商业开发。
综合各方面意见和建议，根据市“双修”战略，法制委员会审议后，建议作如下修改：一是将“白鹭公园是公益性的城市基础设施，是改善区域性生态环境的公共绿地，是供公众游览、休憩、观赏的场所”作为其性质、功能定位，列为草案修改稿的第三条第一款，公园保护管理的四至范围列为第二款；二是将草案的第六条修改为草案修改稿的第七条，并分为三款进行表述，即新增“市园林行政管理部门应当会同市规划、土地等有关行政管理部门，根据城市总体规划、土地利用总体规划、绿地系统规划，组织编制白鹭公园规划，报市人民政府批准后实施，并在批准后的三十个工作日内报市人民代表大会常务委员会备案”的内容作为第一款，“经批准的白鹭公园规划不得擅自变更。确需变更的，应当依照法定程序报批和备案”作为第二款，“市人民代表大会常务委员会可以听取和审议市人民政府关于白鹭公园规划管理的专项工作报告，常委会组成人员的审议意见交由市人民政府研究处理。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出相应决议”作为第三款；三是将草案第十二条修改为“排放污水、烟尘或者有毒有害气体”和“倾倒垃圾、焚烧垃圾或堆放杂物”并分别调整为草案修改稿的第十八条第五项、第七项和第八项；四是新增“市政工程建设涉及到白鹭公园用地的应当采取合理避让措施”的内容作为草案修改稿第八条第三款的前半段；五是新增“任何单位和个人不得在白鹭公园内建设住宅、会所、办公楼以及其他与白鹭公园功能无关的建筑物、构筑物及临时设施”的禁止性条款作为第九条。（草案修改稿第三条、第七条、第八条、第九条、第十八条）
四、关于白鹭公园的保护管理体制和行政处罚执法主体。绝大多数意见建议主张草案中的“行业管理部门”应改为“主管部门”，法律责任的规定应细化，针对不同的违法行为应规定不同的行政处罚执法主体，反对草案把处罚权赋予“吉阳区综合行政执法相关部门”。理由主要包括：1、市园林行政管理部门作为主管部门是上位法明文规定的，虽然《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（以下简称《决定》）（三府2005184号）将其行政处罚权集中到市综合行政执法部门，但这无法也无权改变其主管部门的性质；2、由市园林行政管理部门对市政府投资建设的白鹭公园进行归口保护管理、并对有关违法行为进行处罚，是其法定职责，也是国家立法和其他省市地方立法的普遍做法和通行模式。因此，在体制上应当坚持“谁投资建设谁保护管理，谁主管谁负责执法处罚”的原则；3、吉阳区综合行政执法部门并未从《决定》中获得相应授权，如坚持草案的规定，不仅缺乏依据，而且导致体制层级关系的错位，影响法规的权威；4、《决定》并没有将所有行政管理部门的行政处罚权全部集中到市综合行政执法部门，对于未授权出去的行政处罚权应当由法定的原行政执法部门继续行使，否则将于法无据；5、对规定主要由“市园林行政主管部门”进行执法处罚而可能导致的误解和权限冲突问题，根据《行政处罚法》第十六条和《决定》的精神，可以通过设置消除冲突的条款加以解决。另外，有的专家建议，应当增加规定白鹭公园的经费保障条款，这是管理体制不可或缺的内容。
法制委员会审议后，建议作如下修改：一是将“行业管理部门”修改为“主管部门”，并将草案第三条第二款作简化处理；二是增加规定“市人民政府应当将白鹭公园的建设、保护和管理等所需经费列入本级财政预算”；三是弥补草案的疏漏和不足，分类规定不同违法行为的不同处罚主体，除部分违法行为分别由有关部门进行处罚外，其他违法行为均规定由市园林行政管理部门进行处罚；四是为了消除误解和解决权限冲突问题，单独新设条文，强调“本规定规定由市园林行政管理部门处理的行政违法行为，根据国家相对集中行政处罚权的规定已经确定集中由市综合行政执法部门处理的，从其规定”。（草案修改稿第四条、第五条、第十九条至第二十五条、第二十七条）
五、关于在白鹭公园内是否允许开展群众性活动和开设商业服务摊点。这两个问题争论激烈，意见分歧较大。主要有两种观点：严禁和严控。主张严禁的，主要理由可概括为，商业摊点和群众性活动是白鹭公园的生态被影响、遭破坏的主要原因之一，如不禁止，则不利于生态保护和修复。建议严控的，也注意到了上述问题，但是不赞同一刀切，从立法目的、本市和白鹭公园实际出发，认为应当有所区分，实施严禁措施不仅于法无据，而且事实上也无法执行；另外，多数人对“人数超过1000人以上的大型群众性活动”的表述不理解。对于商业服务摊点问题，认为在“严控”原则下，必要的、便民的商业服务摊点可以开设，但应当符合公园规划。
法制委员会审议后，建议作如下修改：一是增加规定“在白鹭公园内开展文化、体育、娱乐等活动，应当服从公园管理机构的管理”作为修改稿的第十四条第一款的前半部分；二是修改原第一款，确立严控大型群众性活动的原则和强调其举办者应承担的安全保障责任，并单列为一条；三是新增“严格控制在白鹭公园内开设的商业服务摊点的种类、规模和数量”作为修改稿的第十二条第一款，将“白鹭公园内开设的商业服务摊点应当符合白鹭公园的规划”和“商业服务摊点应当依法经营，并遵守白鹭公园管理规定，服从白鹭公园管理机构的管理”分列为第二、三款。（草案修改稿第十二条、第十四条、第十五条）
六、关于白鹭公园内禁止行为的种类和排序。有的委员、专家等建议，应增加、细化公园内的禁止行为，并按照从重到轻的顺序重新排列；市人大常委会部分领导和部分委员建议，为增强可操作性，应以单独成条的方式限定不同时段的最高噪声值对草案规定的“故意制造噪声的”内容进行修改；对草案“携带犬类等动物入园”等的规定有意见分歧，建议删除。法制委员会审议后，建议作如下修改：一是以分项列举方式增加规定禁止“挖坑取土、垂钓、烧烤、散发广告，偷盗、践踏、损毁树木花草，损坏设备设施，燃放孔明灯和烟花爆竹，随地吐痰、吐槟榔汁、吐口香糖、便溺，乱扔烟头、果皮（果核）等废弃物及其他不文明行为”；二是删去“利用树木拉吊床或拉网打球”、“营火”、“在禁火区吸烟”、“携带犬类等动物入园”、“故意制造噪声的”和“砍伐古树名木”的规定；三是单条规定“根据《声环境质量标准》（GB3096-2008）1类标准，在白鹭公园内，6：00-22：00时段，噪声控制在55分贝以下；22:00至次日6：00时段，噪声控制在45分贝以下。”四是修改草案第十三条各项的文字表述，并对各项禁止性行为进行新的编排组合与次序调整。（草案修改稿第十一条、第十八条）
七、关于处罚的种类和力度。多数委员、专家、居民提出，草案规定的处罚种类单一，处罚力度偏轻，法律责任的规定存在疏漏，起不到有效震慑和管控作用；认为草案第十七条会产生理解上的歧义和实践中的漏洞。法制委员会审议后，建议作如下修改：一是新增一些违法行为应承担法律责任的条款，增加警告、责令改正、恢复原状、没收违法所得等承担法律责任的种类；二是主要依据上位法、个别参照海口、上海等其他城市立法，在草案修改稿第二十五条中加大了处罚力度；三是将草案第十七条修改为“违反本规定，本规定未设定处罚的，相关法律、法规已有处罚规定的，依照其规定处罚”；四是对草案第十八条的表述修改为“园林行政管理部门、白鹭公园管理机构和相关行政管理部门及其工作人员，在白鹭公园保护管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由相关主管部门、监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。（草案修改稿第十九条至第二十六条，第二十八条）
此外，细化了草案关于车辆进入公园的规定；删去草案第七条第一至八项的具体规定，在修改稿中以第十条和第十三条概括规定了白鹭公园管理机构的日常工作职责及其所应担负的安全保障职能；新增 “本规定具体应用的问题由市人民政府负责解释”作为单独一条。同时，还对一些条款作了文字修改和次序调整。（草案修改稿第十条、第十三条、第十六条、第二十九条）
根据以上的审议意见，法制委员会提出了草案修改稿。法制委员会建议提请市人大常委会第33次会议审议后交付表决。
以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。
琼公网安备 46020102000001号