关于目前三亚旅游市场情况的调研报告

三亚市人大常委会财经工委

近期，我们人大组织调研组对三亚旅游市场情况进行了调查研究。现就调研情况汇报如下：

一、目前我市旅游市场状况

近年来，贯彻落实省委、省政府工作部署，我市大力整顿旅游市场秩序，建立以问题为导向的整改机制，2014年深入推进深化改革年科学管理年和问题整改主题月活动；畅通旅游投诉渠道,建立以12301旅游资讯公益服务平台为基础旅游投诉处理平台的快速反应机制，贯通市各职能部门投诉处理平台；与各大旅游电商联合建立联动在线旅游监管机制；综合信息技术手段，构建以价格电子公示屏、电子点菜系统、POS机收银为架构的海鲜排档市场电子网络监管平台；严厉打击车辆非法营运行为，查处套牌旅游车、诱导乘客至黑景点消费行为、出租车拒载、宰客违规行为等；认真贯彻《旅游法》等旅游法律法规，在日常明察暗访、联合执法的基础上，针对旅游市场突出问题，制定了《三亚市旅游市场违法违规经营行为举报奖励办法》，《三亚市水上旅游管理办法》，进一步完善旅游市场治理长效机制。

在各部门加强整治、密切联合、完善相关管理机制的努力下，三亚旅游市场环境有所改善。据中国旅游研究院发布的全国旅游城市游客满意度结果显示，2014年第三季度我市游客满意度位列第40名，比2013年度排名前进了12个名次。但是，与国际旅游岛建设目标和广大游客期望值相比，仍存在一些不容乐观的问题亟待破解。

二、存在的问题和原因

（一）无资质经营旅游业务的治理问题

无资质经营旅游业务的问题，主要表现为无资质非法经营旅行社业务和非法经营一日游，严重干扰了我市旅游市场秩序。许多酒店商务中心，航空售票中心、户外俱乐部、户外拓展中心，非法挂靠旅行社或非法租用旅行社经营许可证，严重影响了三亚作为知名旅游目的地城市的美誉度。

存在原因：旅游市场业务火热，旅游需求旺盛是客观存在。游客和市民的旅游需求，随时代发展日益提高，向城市综合管理、配套设施提出了更高的要求。但正规的旅游产品和旅游服务，还不够完善、丰富，不能完全满足市场的需求。

（二）在线旅游的无资质经营旅游业务和虚假宣传的治理问题

2014年上半年，我市12301旅游投诉中心受理的互联网预订旅游业务引发的投诉达226件，占同期投诉总量14.10%，主要是无资质经营旅游业务行为和对旅游产品服务进行虚假宣传等问题。其中，旅游在线订房退房纠纷突出。

存在原因：一是线上旅游市场迅猛发展。有关统计数据表明，相比2013年底，2014年上半年手机旅行预订的用户规模增长率达到了65.4%；二是网络旅游市场秩序尚在建立完善阶段。部分商家欲将互联网旅游市场作为法外之地，为所欲为；三是与各大旅游电商迅猛的发展势头相比，旅游市场线上监管机制尚在初建阶段。

（三）违建的提供旅游住宿的家庭旅馆治理问题

目前，很多提供旅游住宿的家庭旅馆为违章改建建筑，存在证照不全、消防等安全设施不完备、火灾隐患突出、服务质量较差等问题，群众反映比较强烈。主要集中在天涯区海坡村区域以及在三亚湾区域、大东海区域及市中心交通便利地区等地段的一些住宅小区内。

存在原因：一是家庭旅馆具有投入少，回收快，管理方便的特点，因其价格低廉，占有大量市场。往往是违法抢建、以私宅名义改建而成，通过街头发放名片或在网上销售。从建设到经营的过程，隐蔽程度较高，发现难，查处难，从而比较顽固；二是旅游市场进入转型期， “零负团费”低价经营模式和低价恶性竞争依然存在，一些旅行社为“填坑”和牟取利润，订购不合格的旅游住宿产品；三是家庭旅馆在历史上曾多头管理，未设立一定的准入标准。现虽已明确旅游部门作为行政主管部门，但其批准、设立、经营活动及相关证照均由其它职能部门核准办理，旅游部门在管理上缺乏抓手来落实有效监管。

（四）中医理疗、酒店Spa方面非法经营治理问题

一些针对游客开办的黑诊所，披着“理疗中心”、“中医诊所”和酒店spa的外衣，在未取得“医疗机构执业许可证”的前提下擅自开展诊疗活动。其经营者及其从业人员未依法取得合法资质，往往存在以下违法经营行为：一是操作不正规，医疗质量较差，易发医疗事故；二是先以极低的价格诱骗客人接受“理疗”，之后采取如加收一次性按摩床单钱、按摩油钱、加钟钱等借口骗取客人进行二次、三次消费；三是以中医治疗为诱饵，拉客人出去旅游购物，骗取回扣。

存在原因：一是这些诊所数量较多，往往分布在酒店的内部和住宅楼里，隐蔽性较强；二是虽然经常发生医疗事故，但因执法权限的问题，只能做简单的罚款处理了事，多次整治而未能根除。

（五）旅游购物存在的商业贿赂等治理问题

一是旅游购物店（含旅游景区内购物场所）包厢内进行虚假宣传、欺骗性销售诱导，质价不符、欺客宰客等行为；二是海鲜排档、水果摊点部分商家不明码标价、质次价高，掺杂掺假、缺斤少两、使用阴阳秤、作弊秤等违法行为；三是旅游购物店、海鲜排档、水果摊点等收取回扣、进行商业贿赂等不正当竞争行为。旅游购物店支付商业贿赂问题与旅游交通问题，有交叉重合之处，需联动相关部门综合治理。

存在原因：一是旅游经营者追求不正当获利，在零负团费模式存在的背景下，甘做“填坑”的利益来源；二是旅行社和旅游购物店等存在利益链，互相庇护，采取多种隐蔽方式进行违法行为。

（六）“黑潜水点”、“三无船舶” 、无资质海上摩托艇等非法涉海旅游项目的治理问题

一是个别企业超范围经营或未经许可擅自从事涉海涉水旅游娱乐项目；二是大东海、三亚湾等公共海滩安全管理有待加强，游客溺水事故居高不下；三是部分从事潜水、游艇等特种旅游项目的经营者和从业者未取得合法资质。

存在原因：一是三亚作为热带滨海旅游城市，涉海涉水旅游项目吸引了众多游客；二是三无船舶、非法海上摩托艇及沙滩摩托流动性大，海上执法不确定因素较多，查扣困难；三是游客本身依法维权意识不高，选择海上旅游项目时未选择正规的经营者。

（七）旅游交通方面，出租车、公交车、无资质车辆（黑车）收取回扣，给景区、购物店、水果摊揽客问题和无资质车辆非法经营旅游客运，干扰旅游运营秩序的问题

一是我市一些景区、购物店、水果摊及海鲜排档向出租车、公交车、无资质车辆（黑车）支付回扣的问题长期存在，成为一种旅游行业的“潜规则”，形成的非法利益链，实质上成为我市旅游市场乱象、顽疾的根源之一，需要下大力气铲除。二是无营运资质的机动车非法从事道路旅游客运，车辆及驾驶员均未取得从事旅游运营的合法资质，严重干扰了旅游客运秩序，并滋生种种安全问题，存在重大安全事故的隐患。

存在原因：一是景区向道路经营人员支付商业贿赂的原因，主要是由于城市公共交通体系还有待完善，以及景区过度依赖门票经济。二是购物店、水果摊及海鲜排档向出租车、公交车、无资质车辆（黑车）支付回扣，进行商业贿赂，欺骗旅游消费者，谋取利益分成，严重违反了《旅游法》等相关法律法规。三是无营运资质的机动车非法从事道路旅游客运大量存在，包括在酒店门口等候游客的黑出租车等问题，跟具有旅游营运资质的轿车和商务车数量严重不足有关。

另外，三亚旅游景区点多、线长、面广，车辆调动不够机动；调度中心车价太高，特别是中西线用车价格过高，制约旅行社向游客提供个性化服务；“一日游” 车辆不能跨市县经营等问题，也是黑车问题滋生的背景原因。

（八）旅游安全方面的治理问题

一是游艇、潜水、水上摩托艇、游艇等特种旅游项目存在安全隐患；二是旅游景区内安全设施和安全管理方面，尤其是旅游旺季游览高峰期游客分流疏导问题；三是酒店内安全设施和安全管理方面，酒店管辖范围内海域和公共沙滩安全，酒店泳池溺水、游客碰伤、摔倒及财物被盗等问题；四是食品卫生安全问题。

存在原因：一是旅游经营环境发生深刻变化，人民群众旅游消费需求提升，而现有旅游资源承载力严重不足；二是旅游企业的转型升级尚在起步阶段，安全生产意识还不高，安全设施和配套管理跟不上。

三、对策建议

（一）以市场需求为导向，加强疏堵结合，规范市场

目前，我市旅游市场存在的主要问题，反映了旅游市场上某些领域旅游需求的客观存在，需要加强引导和培育。

需要在政府领导下，在尊重市场规律的基础上，加强对市场形势的研判，进行政策调整：一方面以“梳”为主，尊重市场规律，理清市场需求，以市场需求为导向，推动以企业为主体的产学研协同创新，大力培育和发展旅游市场的新增长点，引导不规范、多元化的旅游市场逐步规范化：1.旅游产品开发有序推进，旅游产品档次得到提升，旅游产品不断丰富；2. 强化旅游业支撑体系、完善旅游服务设施等建设；3.做好相关规章制度建设和宣传。另一方面严“堵”为辅，加强城市综合治理，推进跨部门综合执法，提高执法和服务水平，严格贯彻落实相关管理制度规定，对违法违规者坚持“零容忍”，依法严管重罚，增强全民法治观念和树立全社会法治意识。

以治理违建家庭旅馆问题为例：有些家庭旅馆属于违章改建建筑，主体建筑性质发生根本改变，带来如安全出口不足、消防安全设施设置不到位、建筑火灾危险性变大、火灾荷载增多等突出问题。有些家庭旅馆属于原配置不符合现要求，原有家庭旅馆的消防设施设备是按《家庭旅馆消防技术规程》由消防局配备设置。《海南经济特区旅馆业管理规定》出台后，15间客房以上的将按旅馆业进行管理，我市单体式家庭旅馆大部分都超过15间且楼梯只设置了一个，很难另设立一个消防安全通道。建议研究制订补充细则，权衡利弊，确立应予取缔的家庭旅馆范围。另外，因家庭旅馆分布面广、隐蔽性强，建议对家庭旅馆实行属地化管理，由各区政府管理。

以治理旅游交通方面为例：对于购物店、水果摊、海鲜排挡等向出租车、公交车、无资质车辆（黑车）支付回扣问题，要组织、引导这些依靠支付回扣来揽客的企业，充分尊重市场规律，依靠转型、提质、增效，紧跟市场需求来增加效益。

对于景区依赖道路经营人员完成门票收入的固化模式，可在市政府领导下，一是要发展道路交通；二是扩大自由行和自驾车等旅行方式，改善客源出行方式；三是积极推动传统景区的转型升级，改变单一的门票经济经营模式，引导企业通过丰富产品、提升服务、打造品牌等方式，实现景区景点多元化价值。

对于出租车、无资质车辆非法经营旅游客运的问题，也将在城市公共交通设施和体系不断完善的基础上，得以解决。尤其是，完善主要景区之间的点对点的公交线路，将极大解决此类乱象。目前，市内设立集散点再换乘定制公交前往主要景区的规划正在研究中，天涯海角至大小洞天定制公交线路即将开通，海棠湾150辆出租车已投放运行，350辆出租车即将在2015年春节前全部投放市场。

以治理海上旅游非法经营项目为例：建议一是将现有的不正规的企业，经过筛选、培训，逐步引导其重新组合，提高旅游服务品质，按照现有制度规定，正式注册为正规合格企业，全面落实安全生产管理责任制；二是加强培训海上摩托艇驾驶员及相关从业人员，为我市海上旅游企业准备一支优秀的从业队伍；三是要加强日常化、常态化培训、监督、管理和考核。将有关海上旅游企业和从业人员严格登记造册，加强管理、监督、考核，不合格者及时淘汰，形成严格的从业管理制度。

（二）建议完善制度存在缺位的现象

随着旅游产业的领域不断拓展、规模不断扩大，原有的规章制度，已无法涵盖面临的问题。例如，旅游部门反映处理酒店退房纠纷缺乏强制性依据，海洋部门反映需要进一步完善海上联合执法机制，体现权责明晰，奖罚分明，可监督、 可考核，物价部门反映一些价格管理暂行办法应立法予以确定，质监部门反映《计量法》年代久远不适应当前环境，特别是对秤具的管理漏洞较大等等。

按照省委省政府部署，全面推进依法治省，建议认真开展摸底，建立健全规章制度，作为规范旅游市场秩序的基础。市政府牵头，向各个涉旅职能部门征集意见――要求各相关部门明确指出迫切需要建立规章的空白地带，对原有制度中不够健全的提出修改建议，对原有制度中不合时宜或者与上位法抵触的提出废除建议。通过摸底，为法制部门着手“立改废”、完善制度体系做好充分准备。

（三）建议针对违法行为成本低执行“严管重罚”

鉴于目前三亚旅游市场，许多违法行为发生之后，没有被发现或被发现后按有关法规处罚，违法成本不高，不良商家铤而走险的现状，建议相关部门加强有关法律法规的综合运用，重在“严管重罚”，以加大规范市场力度。

建议从以下三个层面提高违法成本：

首先，进一步加大监管和检查力度，使违法行为被发现的可能性提高。除了经常采取的例行巡查、多部门联合执法检查等形式以外，尤其是对可能发生欺客、宰客的海鲜排挡、水果销售源等建议增大暗访工作占的比重，逐步将暗访机制常态化，并考虑划拨专项经费用于暗访工作。

其次，对任何违法行为一经查实即“严管重罚”，彰显威慑力。今年“11.20”海世界旅行社事件发生后，我市从重处罚，表明了执法从严的坚决态度。今后，无论通过明查还是暗访途径，查实违法行为应当一律“严管重罚”。

再次，探索建立市场主体信用信息互通机制。建议开发市场主体信用信息数据库（可面向专业技术机构招标），该数据库共享行政处罚信息，兼容工商、税务、旅游、质监、食药监、法院、银行等各单位生成的企业违法违规记录，将查询信用信息作为重要参考条件之一，真正实现“一处违法、处处受限”，提高市场主体的违法成本，促其守法经营。

（四）建议扩大公众知情权，鼓励公众参与治理，积极献策

相关职能部门对旅游市场违法违规行为一直保持高压态势，但是市场环境错综复杂，执法人员编制和车辆受限，单纯依靠执法力量难免存在监管盲点。广大游客和市民作为旅游企业经营行为的直接承受者或见证者，理应享有充分参与市场治理的权利。《三亚市旅游市场违法违规经营行为举报奖励办法》根据需求应运而生。

保障和扩大社会公众的知情权，是动员全民参与治理的前提。建议组织召开关于上述举报奖励办法的专题新闻发布会，同时，综合运用广播、电视、报刊、市区LED大屏幕、旅游咨询服务站触摸屏、流动宣传车等传统媒介以及互联网、官方微博、微信、APP客户端等新媒体资源，构建全方位的宣传格局，营造浓厚氛围，鼓励社会公众积极举报我市旅游市场违法违规经营行为，强化问题导向倒逼机制，促进旅游业持续健康发展。

                         二0一四年十二月二十三日