关于我市政府性基金管理使用及效益情况的调研报告

―― 2014年6月30日在市六届人大常委会第二十二次会议上

三亚市人大常委会财经工委

根据市人大常委会对政府性基金管理使用及效益情况进行专题询问的安排，6月上旬，市人大常委会主任王忠江副主任带领部分财经工委委员通过下基层，听取财政局、发改委、审计局、交通局、住建局、国土资源局、规划局、水务局、海棠湾管委会、创意产业园管委会等单位汇报，对2011年以来,我市政府性基金管理使用及效益情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

政府性基金属于非税收入的内容，根据2014年政府收支分类科目中可知，政府性基金共有46项收入项目，但我市有收入的一般是13项收费，如住建局和海棠湾管理委员会征管的城市基础设施配套费、国土局征管的国有土地出让金、林业局征管的森林植被恢复费和育林基金、水务局征管的水利建设基金、残疾人劳动服务部征管的残疾人就业保障金、渔政渔港监督管理处征管的船舶港务费、散装水泥推广办公室征管的散装水泥专项资金、墙体办征管的新型墙体材料专项资金、住房公积金管理中心征管的政府住房基金收入、地税局征管的地方教育费附加收入和港口建设费、物价局征管办征管的价格调节基金。政府性基金收入纳入预算管理，实行收支两条线，调控权属政府，管理权属于财政。

（一）收支情况

2011年-2013年我市政府性基金收入征收情况较好，呈现逐年递增的趋势。根据收入和支出情况，收支相抵，2011年，全市基金上年结余175,476万元，上解补助53,572万元，政府性基金收入529,585万元，调入资金2979万元，政府性基金支出725,840万元，结余35,772万元；2012年，全市基金上年结余35,772万元，上解补助59,606万元，政府性基金收入546,384万元，调入资金3190万元，政府性基金支出605,951万元，结余39,001万元；2013年，全市基金上年结余39,001万元，上解补助91,858万元，政府性基金收入679,447万元，调入资金2506万元，政府性基金支出725,760万元，结余87,052万元。各项基金的收入详细情况见下表：

（二）使用情况

我市政府性基金主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、居民物价补贴、农超对接、平价蔬菜超市差价补贴和农副产品平价商店建设、补助被征地农民社会保障、保持被征地农民原有生活水平补贴以及农村基础设施建设、廉租住房保障、破产或改制国有企业职工安置等方面。

2011年至2013年共拨付各征地单位征地补偿资金719409.22万元、备付及拨付各被征地农民社保资金324，000万元、备付城镇廉租住房保障支出58,395万元，用于教育建设支出38,174万元、拨付各农田水利建设资金13,287.8万元、创意园区科技产业及重点项目扶持资金20,000万元、市住建局用于安排市区无障碍设施建设经费、夜景灯光、道路维护、市政工程建设等方面的经费44,747.8万元等等。

（三）效益情况

三亚市近三年来政府性基金共支出2,057,551万元，取得不少成效。

1、改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。为了缓解房价上升的压力、改善住房供应结构,市政府自2011年至2013年，共拨付13,421 万元，修建廉租住房1812套、城市棚户区改造315套。

2、宏观调控，着力解决因物价上涨给居民带来的压力。针对物价涨幅，市政府及相关部门积极推进超市平价蔬菜专卖区、农副产品平价商店（专营区）建设，认真落实物价联动补贴机制，2010年开始，我市对全市居民发放物价联动补贴，2010-2014年上半年共计发放128,200万元，其中2010年发放9,200万元，2011年发放27,400万元,2012年发放34,800万元，2013年发放44,400万元，2014年发放12,400万元；自2011年以来，市政府先后已投入858万元补贴资金，于2011年在市区主要设立了6个平价蔬菜专卖区，2012年在大型超市开设了6个农副产品平价专营区，同时还建设了3家农副产品平价商店，2013年建设了2个蔬菜平价专卖区，蔬菜平价专卖区蔬菜价格低于该超市正常销售价格的20%，平价商店（专营区）销售蔬菜类价格低于农贸市场同品种平均价格15%及以上，粮、油、肉、禽、蛋类价格低于农贸市场同品种平均价格5%及以上。

3、发展高新技术产业，推动经济发展。2011-2013年安排创意产业园区160,000万元，其中土地基金21,500万元，已完工市政道路3条，已开工市政道路有14条，其中新建道路7条，续建道路7条，总长24.5公里，占园区A区市政道路50%以上，园区内部干道网骨架初具雏形。其他市政项目共计5项，其中已完成天然气配气站及管道迁建工程及标准厂房（一期）工程的建设工作。南区污水处理厂项目、创意新城水系工程、高新技术企业孵化中心大楼均已开工建设。随着园区基础设施日益完善，吸引了大批社会投资企业进驻园区。截至目前，园区已签订投资意向协议项目共23个，协议投资总额达3,060,000万元。其中，中兴通讯、中国核工业建设集团、北京华永投资集团易视芯芯片研发等12家企业取得土地，土地出让面积达191.27公顷，土地总收入约88,000万元，总投资规模达1,200,800万元。

二、存在问题

（一）收入依赖土地出让金过大。政府性基金收入是政府收入的重要组成部分，从三亚市的实际情况来看，土地出让金收入则是政府性基金收入增长的重要来源。2011年土地使用权出让金收入占全年政府性基金收入的89.23%，城市基础设施配套费收入占6.28%；2012年土地使用权出让金收入占全年政府性基金收入的91.7%，城市基础设施配套费收入占6.41%；2013年土地使用权出让金收入638,002万元，占全年政府性基金收入的91.1%，城市基础设施配套费收入占4.51%。土地属于有限资源，随着土地资源的减少，后续利用空间不足，今后政府基金收入的增长将依赖于土地出让金收入以外的来源，这就让市政府面临着通过其他形式增收可能带来的抑制经济增长的问题。政府性基金收入增长的不稳定性直接导致了经济稳定增长存在隐患。

（二）土地出让金业务费提取比例不合理，造成13,476.78万元财政资金闲置。2010―2012年，市财政按照《财政部国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》(财综字〔1996〕l号)的规定，按2％的最高限额比例从入库土地出让金总额中安排拨付给市国土局土地出让金业务费共计13,735.78万元，专项用于与土地出让工作相关的业务支出，截至2012年末市国土局仅支出259万元，尚有13,476.78万元没有使用。其中2010年结余7,180.78万元，至2012年末已闲置2年；2011年结余3,484万元，至2012年末已闲置1年。土地出让金业务费闲置的原因是提取基数增大，1996年我市土地出让金收入仅7,500万元，2012年土地出让金收入已达478,379万元，是1996年的63倍，而土地出让金业务费提取比例自1996年确定后从未变更仍为2%。

（三）价格调节基金使用不合规。价格调节基金是《价格法》明确规定的调控市场价格的重要经济手段，是政府为了平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金。根据我国《价格法》第二十七条规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”和国家发展改革委《关于运用价格调节基金加强和改善价格调控的通知》（发改价格[2005]928号）规定，价格调节基金是用于调控生活必需品等重要商品价格的专项资金。征收目的就是增强政府用经济手段调控市场价格的能力，确保市场价格的基本稳定。但是我市使用价格调节基金一部分作为房地产推介展销活动经费，比如2011年307万元、2012年500万元、2013年500万元、2014年750万元，共计2,057万元。安排在新华社海南分社战略合作费、派报经费、上缴省旅游发展基金等不属于生活必需品的费用四年共计10,445万元，这已远超出了基金的使用范围。

（四）基金征缴力度有待提高。由于政府性基金分布面广、层次多，征管主体多元，尽管其具有法定性、专用型等特点，但在收支管理环节上，存在一定程度的自主性、随意性。根据审计报告，2011年至2013年均存在应收未收城市基础设施配套费情况，2011年应收未收城市基础设施配套费7,283.79万元，截止2012年10月，补缴入库6,274.25万元，尚有1,009.54万元未缴。2012年应征未征城市基础设施配套费11,882.02万元。截止2013年10月，已征收入库775.76万元，还有11,100万元未缴。

一些企业拖欠缴纳，对资金的流动和资金的使用效益造成较大的影响。如海南申亚置业有限公司于2012年以挂牌出让方式取得位于亚龙湾国家旅游度假区控制性详细规划A―10等7块地块32.9711公顷国有土地使用权，合同价款为134,150万元。根据《研究亚龙湾商业综合体项目土地出让金缓缴有关问题》（市政府专题会议纪要2012年第317期）的决议，该公司必须在2012年12月15日前缴足土地出让金总价款的50%（即67,075万元）。截至2013年10月，上述应征未征土地出让金征收入库3,461.4万元,还有10,600万元未征收。又如三亚和合置业有限公司的“和合大厦”项目地块一因申请延长土地年限，欠缴1733.68万元土地出让金；地块二因申请增加容积率，欠缴12668.7822万元土地出让金，共欠缴土地出让金14402.4622万元。再如三亚青田旅游产业有限公司（下称“青田公司）于2011年6月通过公开招标方式，以总价款131288万元人民币竞得位于三亚市海棠湾C9片区58.7382公顷国有建设用地使用权。根据合同约定，该公司经市政府先后两次批准该公司延期缴纳土地出让金，即延期至2013年12月10日缴纳余下的65,644万元土地出让金。截止2014年5月23日该公司仍未缴交，并超出违约期，按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）的相关规定和《国有建设用地使用权出让合同》的约定，如该公司仍未按规定缴纳土地出让金和滞纳金，市政府可以依法解除出让合同，收回土地并没收该公司成交价款的20%的定金。

（五）基金使用效益有待加强。部分基金在年初不能落实到项目或是一些项目主管部门为了顾全政府投资整体布局涉及的各方面的内容，将还没有开展前期工作或还没有做好前期工作的相关项目列入政府投资计划，最终导致政府性基金结余多，使用效率偏低，预算的执行率不高。2011年政府投资计划建设项目40个，由政府性基金安排的计划投资180,000万元，其中三陵水库干渠节水管道改造工程、宁远河综合整治工程等3个项目，计划投资4,008万元，因不具备实施条件，至今仍有个别项目未开工实施；2012年政府投资计划建设项目87个，由政府性基金安排的项目计划投资197,402万元，其中天涯镇过岭田洋大排沟工程、荔枝沟区域污水管网建设项目（一期工程）、大隆灌区东干渠工程等22个项目，计划投资40,299万元，因不具备实施条件，至今个别项目仍未能开工实施，以上25个项目未按时实施，造成资金44,307万元未及时使用。

三、四点建议

（一）多渠道拓展政府性基金收入来源。要进一步规范政府性基金征管秩序，加强征管力度，强化对重点基金的监控力度，做到依法征收、应收尽收。政府性基金当中有多项收费项目，要加强基金收入来源分析，提高组织收入的预见性，促进经济稳定增长。加大对政府性基金预算收入的征缴力度，确保收入及时足额入库。严格支出管理，切实提高基金使用效益。

（二）严格按照相关法律法规规定，结合地方工作实际，制定和完善对政府性基金的合理使用的规章制度。对于政府性基金的征管、使用都要严谨无隙，不能违规，对于价格调节基金按照规定按照其自身的使用用途来安排调控生活必需品支出，对于城市配套费的缴纳和出让土地出让金的征收标准、期限，不得随意留弹性空间。这样，不但便于执行，而且有利于严肃法纪。对于土地出让或城市配套费有特殊情况的要由纪委、监察、财政、国土、住建、审计等多部门参加审定，实行源头监控。同时市政府相关部门要提高政府性基金的征缴以及监管力度，促进政府性基金的征收管理。

（三）抓紧项目库建设,提高基金使用效益。提前做好项目选择和准备工作,提高年初预算准确度。根据实际支出需要编制支出预算,支出需求不足的直接编列为结转下年；从严把好计划项目关口，对不符合政府投资计划准入条件的项目，一律禁止列入政府年度投资计划；采取有效措施督促项目责任单位，在可行性研究报告审批后，并联审批尽快完成项目初步设计、概算、施工图设计及预算编制审批等前期工作，从而保障政府年度投资计划项目顺利开工实施、加快项目资金支出进度；在此基础上,还要明确预算调整变更的权限和审批程序,减少调整和变更的随意性，对于未使用的计划项目资金要及时灵活安排，提高使用效益；同时,预算执行和决算草案报告要详细反映各项政府性基金的收入、支出和结转情况。

（四）要进行专项审计，确保政府性基金的使用效益。市审计局要对我市政府性基金从基金生命周期的全过程着手审计，包括基金的设立、征收、分配、管理、使用和效益评价，在审计中发现问题要责令有关部门及时整改，如有必要，可按相关规定向社会公布审计情况，并将审计和整改结果向市人大常委会报告。