关于2012年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

—2013年8月30日在市第六届人民代表大会常务委员会第14次会议上

市审计局副局长  廖沙 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，向市人大常委会报告2012年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据《中华人民共和国审计法》的规定，2012年,市审计局按照市委、市政府的部署和要求，紧紧围绕主题主线和加快经济转型升级、建设美丽三亚的目标任务，认真履行审计监督职责，一年来，完成计划内审计项目33个，完成政府投资审计项目198个，共为政府增收节支5.64亿元。加强对生态环境资金、促进产业发展资金、重点建设项目、税收征管等重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，着力维护财政资金安全，规范财政管理，为促进我市经济社会发展发挥审计监督作用。姜书记和王市长高度重视生态环境、税收征管审计结果并亲自批示整改，其中税收征管审计结果姜书记批示“很好！提升税收征管水平还有潜力，尤其是建立部门间的信息交换机制很有必要”。

审计结果表明，2012年，在市委的正确领导下，面对复杂多变的经济形势，市政府始终把促进经济平稳发展作为首要任务，按照稳中求进的工作总基调，牢牢把握稳增长、调结构、促改革，保持了经济平稳增长。本级预算执行和其他财政收支情况总体较好，完成了市第六届人大一次会议批准的财政预算任务。本级地方公共财政预算收入60.25亿元，完成预算的100.35%，加上上级补助、债券收入、调入资金共计21.52亿元，本级地方公共财政总收入81.77亿元；本级地方公共财政支出82.73亿元，完成预算的101.17%，加上上解上级支出、债券支出、调出资金共计3.15亿元，本级地方公共财政总支出85.88亿元。收支相抵，加上上年结余6.59亿元，年末滚存结余2.48亿元，其中结转下年支出4,940万元，净结余1.99亿元。

——积极筹措财政资金，促进经济持续发展。本级财税部门有效应对复杂的经济环境，强化收入征管，加大财政资金筹措力度，努力增加收入。本级实现地方公共财政收入60.25亿元，增长20.43%；政府性基金收入54.64亿元，增长3.17%。本级财力的进一步增强，为贯彻市委、市政府的决策部署、推动经济发展提供了财力保障。

——不断优化支出结构，促进经济发展方式转变。充分发挥财政职能作用，积极采取有效措施，优化结构升级，不断增强经济发展活力，促进经济发展方式转变。安排3亿元支持总部经济、金融业、航空业等经济产业发展；安排3.5亿元支持海棠湾、创意产业园等加快发展。

——继续加大民生投入，促进社会和谐发展。坚持以民生工程为抓手，不断推进基本公共服务均等化，加快新型城镇化建设。全市民生投入49.05亿元，增长30.2%，占政府性资金支出的34%。其中统筹安排12.14亿元，促进教育事业发展；统筹安排13.65亿元，促进社会保障、就业和保障性住房等保障体系建设；统筹安排9.79亿元，促进了医疗卫生、生态环保等其他民生事业的建设;统筹安排13.47亿元，促进农村基础设施建设和农民增收，促进了社会和谐发展。

——依法整改上年审计查出的问题。各部门单位按照市政府的部署和要求对2011年审计工作报告反映的问题认真整改，已上缴财政1.8亿元，其中查补税金4,384万元；审减工程造价3.73亿元，核减率23.3%,为市政府增收节支5.53亿元。采纳审计建议124条,制定完善管理制度20多项，具体整改情况，2012年11月市政府已向市人大常委会会议作了专题报告。

一、本级财政管理审计情况

重点审计了公共财政预算、政府性基金预算执行，以及社会保障基金收支等情况。从审计情况看，2012年，市财政局、市发改委等部门注重加强统筹管理，突出民生等投资重点支出，从严控制一般性支出，财政管理和理财能力不断提高。但在财政资金管理中，仍存在一些需要改进和规范的问题。

（一）市本级公共财政、政府性基金预算管理情况。

1.滞留非税收入422.03万元未上缴财政。截至2013年6月，市中法供水有限公司尚有非税收入422.03万元未上缴财政，其中污水处理费298.20万元、垃圾处理费123.83万元。

2. 应征未征土地出让金1.41亿元。截至2013年6月，市国土局应征未征土地出让金1.41亿元，其中：市城市职业学院欠缴1.06亿元；海南申亚置业有限公司欠缴3,461.4万元。

3. 应征未征城市基础设施配套费1.19亿元。截至2013年6月，市住建局应征未征城市基础设施配套费1.19亿元，其中：三亚华创七星有限公司建设的“三亚美丽之冠大酒店”项目，欠缴1.11亿元；三亚京海成房地产开发有限公司建设的“下洋田住宅小区一期工程”项目，欠缴775.76万元。

4. 应征未征人防易地建设费2,084.54万元。截至2013年6月，市人防办尚未征收琼州学院三亚校区首期项目、三亚接待中心项目等15个工程项目的人防易地建设费2,084.54万元。

5. 财政专户结余资金逐年增加，30.15亿元财政资金闲置。市财政15个专户年初结余19.94亿元，当年收入23.66亿元，当年支出13.45亿元年， 2012年末结余30.15亿元。2012年结余比2011年增长了51.2%。结余结转资金量较大的项目有：廉租住房建设资金8.16亿元，征地成本2.92亿元，教育资金2.69亿元，中小学危改资金2.52亿元，高新技术产业发展资金6,470.4万元，崖城创意园区财政补贴资金5,000万元。经查，中小学危改资金专户2011年预算安排并拨入7,492.20万元，当年仅支出3,799.10万元，2011年末结余资金1.2亿元；市财政部门在2011年预算安排资金结余较大的情况下，2012年仍继续安排并拨入专户资金2.3亿元，当年支出仅9,941.13万元，拨入专户资金远大于资金使用量。财政专户资金逐年积累，结余资金逐年增加，财政资金闲置。

6. 4.51亿元预算资金未细化到项目及部门单位。

7. 部分财政资金使用绩效低。

⑴列支结转下年使用资金比例逐年增大，财政实际支出逐年下降，财政资金实际使用率低。市财政将实际未支出的公共预算资金列支并结转下年使用，2010年至2012年分别为2.17亿元、4.56亿元、13.69亿元，占当年公共预算支出的4.27%、7.1%、18.22%；将实际未支出的基金预算资金列支并结转下年使用，2010年至2012年分别为3,241万元、1,937万元、11.55亿元，占当年基金预算支出的0.5%、0.27%、19.52%，年末结余直接列支结转下年使用资金比重逐年增大。

抽查市财政2012年预算安排200万元以上项目支出执行情况发现，有15个部门8,226.9万元预算资金当年拨付率为0；9个部门项目资金拨付率低于50%,预算安排7,452万元，当年仅拨1,998.91万元，拨付率仅为26.82%。上述项目资金在当年未拨付或未完全拨付，年末结余直接列支结转下年使用,财政资金实际使用率低。

⑵ 9个部门预算编制不准确，项目预算资金使用绩效低。其中：6个项目已拨付资金4,406.52万元当年未使用，支出率为0；4个项目已拨付资金3,036.5万元，实际支出958万元，实际支出率31.55%。

8. 国库及财政专户借出和预拨财政资金当年达25.49亿元。经核查，2012年初国库、财政专户借出和预拨款余额59.77亿元，当年已归还或冲销13.28亿元，市财政当年又借出和预拨25.49亿元，年末余额高达71.98亿元，比上年末余额增加12.21亿元,新增的借出和预拨款占年末余额的35.42%。借出和预拨资金用于年初预算未安排的项目。

9. 财政资金集中支付比例逐年下降，以拨代支虚增支出进度。2010年至2012年，我市公共财政支出集中支付比例分别为39.03%、29.94%、29.58%，政府性基金支出集中支付比例分别为42.13%、36.38%、8.4%，国库资金通过集中支付比重逐年下降。2012年，财政部门为增大资金支出比例，在预算单位无实际用款计划时，通过实拨方式，将公共财政预算资金7.11亿元和政府性基金预算资金24.98亿元拨付本级财政专户共计32.1亿元。在支付时预算单位并未形成实际支出，资金实际上存放于本级财政专户供延后使用，虚增年终结算支出数32.1亿元。此外，在集中支付中列支结转下年使用的公共财政支出13.69亿元，政府性基金支出11.55亿元，共25.24亿元均未能在当年使用而直接列支，虚增年终结算支出数25.24亿元。

对审计指出的问题，市财政局和有关部门正在逐项研究加以整改，其中，市国土局已征收土地出让金3,461.4万元；市人防办已征收易地建设费171.94万元。其他问题正在整改之中。

（二）地税部门税收征管审计情况。

2012年，市地税局认真贯彻执行各项税收政策，税收收入保持了平稳较快增长。全年实现税收收入74.3亿元，增收10.8亿元，增长17.2%。本次税收征管审计，为财政增加税收收入2.82亿元，占全年税收收入的3.8%。

1. 4家企业少缴企业所得税1.72亿元。其中：三亚凤凰岛发展有限公司少缴6,282.56万元；三亚卓达房地产开发有限公司少缴9,658.73万元；海南中力实业贸易有限公司少缴807.57万元；三亚中铁置业有限公司少缴471.2万元。

2. 4家以招拍挂方式取得土地使用权的单位2012年漏缴土地使用税391.72万元；1家混凝土生产企业少缴土地使用税1.26万元。

3. 市地税局未执行市政建设配套费和补交土地出让金征收契税政策，漏征契税8,177.56万元。其中城市基础设施配套费收入9.81亿元，未按规定征收契税2,943.61万元；补缴土地出让金及收缴安置补助费合计42.5亿元，市地税局仅按17.45亿元收入征收契税，少征契税5,233.95万元。

4. 市地税局未能运用住建、国土部门的外部信息，造成占用耕地漏缴耕地占用税2,367.26万元。其中7家混凝土生产企业漏缴510.25万元； 41个项目（单位）漏缴1,857.01万元。

对审计指出的上述问题，相关部门已按市委市政府主要领导批示精神，召开了12个部门参加的加强涉税信息交换建立税源监控制度专题会，研究落实整改，市政府办公室已下发了《关于进一步强化涉税信息交换制度加强税源监控工作的通知》。审计期间，有3家房地产开发公司已补缴企业所得税9,738.04万元，其他问题正在整改之中。

（三）本级政府采购绩效审计调查情况。

2010年至2012年，政府采购资金15.4亿元，政府采购实际支出11.33亿元，节约资金2,722万元，节约率为2.3%。存在的主要问题：

1. 部门预算单位政府采购预算执行率低，影响采购资金的使用效率。⑴ 44个预算单位66个项目未按时实施采购，造成资金闲置3,567.94万元；⑵19个预算单位实施采购及资金支付进展缓慢，涉及48个项目采购金额4,017.83万元；⑶未按规定对无法实施采购的7个预算单位政府采购预算进行调整，造成710.7万元采购资金闲置。

2. 未按规定对公务车维修、保险、加油、国际机票、会议酒店等纳入政府集中采购目录及标准的协议供货商及定点单位进行公开招标，实行政府集中采购。

3. 未将政府采购节约资金1,214.89万元平衡预算、重新安排使用。

（四）政府投资项目资金分配使用审计调查情况。

2011年至2012年，市政府加大了重点投资项目建设力度，2011年政府投资项目计划46个，计划投资67.7亿元，当年完成支出32.09亿元，占计划投资的47.41%；2012年政府投资项目计划92个，计划投资66.98亿元，当年完成支出35.25亿元，占计划投资的52.63%，有力地拉动了社会经济的较快发展。存在的主要问题：

一是未按规定做实项目储备库。三府〔2009〕150号文和三府办〔2010〕252号文要求，应从各部门申报的项目中，选择一定的项目由项目单位进行可行性研究报告审批等前期工作，并将完成可行性研究报告审批的项目列入项目储备库，根据当年项目轻重缓急从项目储备库选取相关项目列入年度政府投资计划。由于没有严格按上述要求做实项目储备库，使项目储备库没有足够的符合条件的项目供政府年度投资计划进行选择，造成将部分未完成可行性研究报告审批等前期工作的项目列入政府年度投资计划，在列入投资计划后才开展前期工作，前期工作滞后，影响了项目投资进度和资金支出进度。经查，2011年至2012年，政府投资计划新建项目90个，仅有10个项目在列入投资计划前完成了可行性研究报告审批。

二是34个计划项目未实施，造成计划投资资金8.94亿元未使用。

三是基本建设项目资金支出进度缓慢。2011年，政府计划投资47.52亿元用于40个建设项目，当年支出11.99亿元，占计划投资的25.23%；2012年，政府计划投资46.64亿元用于87个建设项目，当年支出6.37亿元，占计划投资的13.66%。

四是2012年部分提取贷款项目资金使用率低，增加政府利息

负担。2012年有9个政府投资项目从开行提取贷款33.1亿元，至2013年5月，9个项目共使用24.4亿元仅占提取资金的74%。如2009年生态环境综合整治及配套工程项目提取贷款资金4.7亿元，仅使用1.16亿元，使用率24.61%。政府投资项目提取贷款大幅度超出项目实际进展用款需要，资金使用率低，增加政府利息负担。

对审计指出的问题，市发改委和有关部门正在逐项研究加以整改。

（五）两区六镇财政管理体制执行审计情况。

我市2008年起实行以收支统筹、均衡发展为目标的财政管理体制，设立对各镇辖区内税收收入增长的激励机制；在2008年体制不变的基础上，2011年起实行加大财力、充分发挥自主性的区镇财政补充管理体制，按市区垃圾处理费收入的20%分别核定两区垃圾处理经费，按辖区内土地出让金净收益的20%分别核定净收益经费等。2011年安排给河东、河西两区的财政体制补助经费共36,546万元，比2010年的14,557万元增加21,989万元，增长151.05%。2008年，凤凰、吉阳、崖城、海棠湾、天涯、育才等六镇财政收入分别为5,781万元、3,223万元、3,166万元、3,023万元、2,282万元、1,234万元，至2011年，六镇财政收入分别为13,247万元、11,091万元、7,015万元、5,269万元、3,846万元、3,314万元，吉阳镇财政收入年平均增长率最高，为51.57%，天涯镇年平均增长率最低，为19.05%。审计结果表明，我市执行新的财政管理体制后，各区镇财力稳步增长，所负担的行政和社会管理职能不断扩大，区镇的财政管理能力得到加强。但当前财政管理体制运行中也出现一些矛盾和问题，主要是：1. 激励奖励比例设定不合理，各镇分配的激励奖励资金差距过大；2. 一些区镇年初未将预算资金落实到具体项目，造成年末资金净结余较大；3. 未全额拨付部分区镇国有土地使用权出让金净收益。

二、部门预算执行和经济责任审计情况

此次审计，将经济责任审计和部门预算执行审计及专项资金审计有机结合，共审计10个部门预算执行单位及15名领导干部任期经济责任情况，延伸调查下属单位。审计结果表明，这些部门单位预算执行情况总体较好，但一些部门预算执行仍不到位，在财政财务收支等方面仍然存在一些有待纠正和改进的问题。

（一）部分单位预算项目预算执行率低，当年未完成支出预算。审计涉及的10个预算部门单位中有4个部门单位75个预算项目当年未完成支出预算共2,402.59万元。

（二）部分财政资金使用绩效低，有4个部门单位使用财政资金的24个项目推进缓慢，有1个单位项目资金使用过于分散。主要是：截至2012年9月，93户少数民族特色村寨项目进展缓慢，有460万元资金闲置未使用；高新产业园项目开发建设缓慢；电子信息项目未能如期实施；8个政府投资项目支出进度缓慢，涉及金额3,101.65万元；13项信息化预算资金1,000万元当年支出率仅为39.3%；科技研发资金2,595万元使用过于分散，扶持567个研发项目平均每个4.57万元，难以发挥示范作用。

（三）财政财务收支存在违反财经法规和管理不规范等问题。1．有2个单位3,973.74万元资金会计核算不规范，主要是：15个征地项目收支结余3,865.07万元有未纳入专户核算管理；违规列支工会经费108.67万元。2．有6个单位往来款项长期挂账未及时清理，涉及金额8.49亿元。3．有4个单位未及时清收外单位欠款1,941.82万元，主要是：借出征地工作经费100万元被施工单位长期占用未及时收回；土地承包金6.03万元未收回；应征未征港口建设费1,101.14万元；应收未收租赁租金208.05万元；未按协议收取出租药品经营许可证收入97.6万元；未及时清收相关单位欠款419.42万元；未按公司董事会决议收取股利9.58万元。4．有3个单位现金管理不规范，共违规使用现金57万元进行结算，违反规定存放现金106.11万元。5．有4个单位支出管理审核控制不严，存在的问题涉及支出金额5,900.61万元，主要是：5.99万元报销支出未取得发票；少发放农村劳动力转移培训伙食补助12.78万元；占用医疗设备处置款5,540万元用于基建和医疗营运支出；出资为引进的人才购买价值126.60万元的房产和建设148.64万元食堂工程未经集体讨论决定；11万元专项经费未按规定管理使用；55.6万元费用支出报销手续不符合会计基础工作规范。

（四）资产管理不规范。1．有5个单位固定资产登记管理不规范，涉及固定资产金额4,335.14万元。2．有4个单位国有资产使用处置不规范，主要是：应收未收取学校食堂安全保证金10万元；对学校食堂承包人将经营权转租、转让行为未进行终止经营权处理；房产分割过户未主张本单位利益，造成房产被无偿使用15年；房屋出租未收租金或租金偏低损失收入48.16万元；10.66万元固定资产处置未报经审批；未经评估，将5320.60m2的房产进行合作开发新项目，新房产面积9276 m2，仅分得2260 m2，为原建筑面积的42%，不利于实现国有资产收益最大化；将房屋以“经营商业服务业”用途出租，却参考价格偏低的“住宅用途”收取租金，不利于实现国有资产收益最大化；征用高立柱广告设施补偿标准不统一，存在随意性。

（五）政府投资建设项目管理不规范，管理不规范金额1.07亿元。有4个单位实施的6项工程管理不规范，主要是：未按规定预留质量保证金6万元；拆分指挥部临建工程，规避招标,涉及标的131万元；两个医院工程项目超规定比例多付工程进度款2,448.58万元；工程未以建安工程概算作为招标控制价进行招标，造成合同金额比概算多3,331.74万元；两个医院工程共 3,949.45万元工程设计变更和增加工程未报批，会造成计划建设资金缺口；医院工程同一建设内容重复计价41.62万元，导致结算时虚报工程造价。

（六）对经济事项管理不到位、决策随意，存在损失浪费问题。1．有4个单位因管理不到位造成财政收入流失234.49万元和浪费支出2,003.46万元：车辆违停罚单填写不规范，流失罚款收入91.1万元;未对到期的8块户外广告牌经营权重新进行招拍挂，流失财政收入143.39万元；住院医疗费超标被市社保局拒付损失1,640.88万元；因医疗责任过错、失职导致发生医疗纠纷43宗，造成经济损失260.75万元；未按规定办理农用地转用手续被处罚款82.5万元；因管理不善被相关单位处罚11.27万元；应由供货商负责无偿安装的设备另行招标安装，造成损失8.06万元。2．有1个单位因决策随意造成投资浪费697.19万元：投资建设的加层病房不符合消防要求被责令停止使用造成浪费501.17万元；违规建设高压氧中心被责令停止建设造成浪费196.02万元。

（七）执行国家政策法规规定不到位。1．有8个单位应缴未缴税款共计240.21万元。2．有4个单位应缴未缴财政及相关款项共计949.81万元：政府投资建设项目征地补偿款结余163.53万元未上缴财政；非税收入135.77万元未按规定实行收支两条线管理；应缴未缴国有资产经营收益10万元；未缴价调基金23.14万;少缴五项社会保险费363.59万元；少缴住房公积金253.78万元。3．有2个单位财务收支违反相关规定：凤凰机场26号跑道征地超标准补偿41.07万元；多报实施白内障手术210例，套取财政补助资金16.8万元。4．有5个单位在其他经济活动中执行规定不到位：对外租赁土地期限超过法定时间；委托不具备房屋拆迁资格的公司进行拆迁，涉及折迁费用2,662.96万元; 两单位577.09万元采购项目未实行政府采购且未公开招标；违规将取得的药品经营许可证出租，出租许可证行为导致医院的药品经营业务分离，减少医院药品收入，损害医院利益；未按规定执行国家基本药物使用政策；购置3辆公务用车41.55万元未经市发改委批准。

（八）对下属单位经济活动监管不到位。有2个部门下属单位存在的问题：一是支付保洁费使用异地发票报销162.63万元；二是采购苗木55.51万元未按规定实行政府采购；三是非税收入113.42万元未实行收支两条线管理；四是违规收取垃圾清运费53.04万元；五是少缴税费16.62万元；六是因管理不善导致其投资入股的公司连年亏损，2007年至2011年共亏损890.30万元,未取得预期经济效益。

针对审计指出的问题，相关部门和单位采取了积极的整改措施进行整改，其他问题正在整改之中。

三、民生及专项资金审计调查情况

（一）城镇保障性安居工程跟踪审计情况。

2011年至2012年，我市政府筹集保障性安居工程资金6.35亿元，2012年建设保障性住房和棚户区改造安置住房2.62万套，其中建成1.12万套，在建1.5万套，基本完成了年度建设目标任务。存在的主要问题：一是4个配建项目未签订配建合同；二是人防工程建设资金17,960万元未落实到位；三是专项维修资金1,605.84万元未纳入专户管理。

（二）全市中小学校舍安全工程审计调查情况。

2011年至2012年，我市校安工程实施，排除了安全隐患，改善了办学条件。存在的主要问题：一是7所学校15栋单体加固项目未按规定进行项目概算批复和财政预算评审；二是6所学校19栋单体项目多计工程结算造价998.6万元；三是4所学校校安工程结算超预算，涉及金额634.4万元；四是6所学校19栋单体校安工程竣工使用未办理产权登记。

（三）扶贫专项资金审计调查情况。

2010年至2011年，我市扶贫资金5,064.57万元，扶贫专项资金基本做到有计划使用，通过扶贫，解决了一部分人的行路难、饮水难问题，帮助部分农户发展生产，提高了农民的生产技能。存在的主要问题：一是种养等生产发展的扶贫对象针对性不强，部分村委会以全村农户为对象进行平均分配，造成部分非贫困户被列作扶贫对象进行扶持；二是部分非贫困户的村委会干部占有较多的扶贫物资；三是2个采购项目85万元未按规定实行政府采购；四是5个扶贫项目未实施，涉及资金1,005万元；五是扶贫物资的发放事前未进行公示。

（四）国有企业改革资金审计调查情况。

至2011年底，我市共对63家国有企业启动改革工作。2009年至2011年，市国资委国有企业改革可用专项资金2.71亿元，截至2012年10月，已有49家企业完成职工安置工作，安置职工5064人，支付安置费2.05亿元，解决了长期停产企业职工的后顾之忧，维护了社会稳定。存在的主要问题：一是国有企业改革工作进展缓慢，有14家改革企业职工尚未进行安置；二是市国资委对48家关闭退出企业的资产管理不到位；三是市国资委未及时收缴企业改革资金收入1,325.59万元；四是是市林业总公司第一分公司对外合作项目未经审批；五是5家企业未按规定程序对合作资产进行资产评估即签订合作协议。

（五）生态环境保护资金绩效审计情况。

2011年至2012年，我市财政安排生态保护资金8.82亿元，截至2013年3月，支出6.17亿元，未支出2.65亿元。相关部门能够围绕建设生态文明城市，履行生态环境保护职责，取得较好成绩。存在的主要问题：一是多报完成太阳能热水系统建筑应用面积334.21万平方米；二是142个户用沼气项目未完成，已完成的沼气项目抽查发现正常使用率不高；三是有6个垃圾处理项目未按时完成；四是垃圾处理场已投入运营4年未申报环保验收；五是绿化宝岛财政资金支出进度缓慢，执行率为51%。

（六）文化体育专项资金管理使用审计调查情况。

2010年至2012年，我市文化体育专项资金预算安排6.08亿元,实际支出3.56亿元,未支出2.52亿元，预算执行率为58.50%。其中预算安排102项大型文体活动资金1.48亿元（文化艺术类62项7,612.91万元，体育赛事类24项4,881.89万元，旅游促销类10项1,644万元，广告艺术类4项570万元，其他类2项60万元）；预算安排文化产业发展专项资金8,000万元；预算安排各职能部门掌握使用的经常性项目资金3.8亿元。存在的主要问题：一是未按规定提交绩效分析报告和经费收支结算表，不利于市文旅委对活动举办与否做出科学决策，也不利于市财政合理安排大型活动经费预算；二是文化发展专项资金8,412.82万元滞留在项目主管单位和市财政，实际支出率低；三是部分文体专项资金使用绩效不高，2012年预算安排540万元建设6个社区数字电影院项目尚未建成，2011年预算安排120万元文化交流活动尚有72.98万元没有支出；四是使用异地发票报销支付劳务费用995万元，造成我市33.43万元税收流失。

（七）促进经济发展产业扶持资金审计调查情况。

2010年至2012年，我市预算安排经济发展产业扶持资金8.6亿元，其中安排航空业补贴4.5亿元、重点投资项目贴息2.2亿元、金融补贴2,000万元、总部经济补贴1.1亿元、其他产业补贴6,000万元。实际扶持补贴91家企业资金共9.61亿元，扶持补贴类型包括航空业补贴等九项，促进了产业结构调整。存在的主要问题：一是预算编制未细化到部分扶持产业，预算执行随意性较大；二是3.79亿元扶持资金未直接拨付到受惠的航空公司，扶持资金存在安全风险；三是奖励政策执行滞后，奖励金未能及时惠及旅行社；四是扶持2,670万元给实际未从事动漫开发的三亚科创公司,扶持真正从事动漫产业开发的其他8家企业仅80万元，扶持资金未产生扶持效益；五是项目贷款贴息超出预算安排，挤占其他产业扶持资金925万元。

针对审计指出的上述问题，相关部门正在逐项研究加以整改。

四、政府投资项目建设管理审计情况

完成政府投资审计项目198个，送审投资额20.09亿元，核减投资额4.33亿元，核减率23.3%。同时，对三亚市2009—2011年度政府投资项目工程管理情况进行审计调查，发现政府投资项目在项目审批推进、招投标、合同管理、工程建设、代建管理等方面存在不规范的问题；对三亚市2009—2011年度政府投资项目土石方管理使用情况进行审计调查，发现政府投资项目未统筹利用土石方的问题。

（一）工程管理方面存在的问题。

调查了17个重点建设单位2009—2011年实施的110个建设项目，发现我市政府投资建设项目仍存在一系列管理不规范的问题。

1. 项目审批程序及施工工期控制方面：经抽查110个项目反映，前期批复环节缓慢的项目有10个，占抽查数的9.09%；超合同建设工期的项目有17个，占抽查数的15.45%；因征地拆迁无法开展建设的项目有8个，占抽查数的7.27%。

2. 项目招投标管理方面：抽查的110个项目中招投标不规范的项目共有27个，占抽查项目的24.55%，其中未通过概算批复进行招投标有9个，占抽查项目的8.2%；招标文件编制不规范有7个，占抽查项目的6.36%；未以具体标段进行招标的项目有2个，占抽查项目的1.82%；先建设后招标的项目有2个，占抽查项目的1.82%；招标保证金不规范项目有3个，占抽查项目的2.73%。具体表现为：

⑴未以建安工程概算作为招投标控制价进行招标，造成合同金额比概算多，会造成计划资金出现缺口。⑵清单招标项目招投标文件编制不规范。招标文件存在着相互矛盾的两种计价方式，会因此产生两种不同的结算价款，如市金鸡岭水厂变电站改造工程等项目。⑶项目建设完工后，以已完工的工程标的进行招投标，造成实际实施的设计、监理、施工单位与中标单位均不一致，如东环铁路（三亚站—田独站）沿线绿化工程项目。

3. 合同管理方面：经抽查110份施工承包合同，发现不规范的施工合同共有46份，占抽查项目41.82%。具体表现为：

⑴合同内容缺失不利于合同对工程建设的约束，如临高小学项目。⑵部分项目合同金额高于中标价，会造成计划资金缺口。如凤凰路雨水渠道改造工程合同价高出中标价238.6万元。⑶签订的施工合同未按要求提供预付款担保和履约担保，增加政府资金安全使用风险，如河西区红旗街立面改造工程。⑷超规定比例支付工程进度款。⑸项目未开工就拨付工程进度款，如东岸排洪沟工程项目。（6）代建单位擅自签订违反招投标文件及主合同实质性内容的补充合同，会导致工程结算价款的增加。如海棠湾B区入口路（D路）市政工程项目。

4. 工程建设管理方面存在的主要问题有：

⑴项目业主单位未严格执行工程建设基本程序有关规定，有20个未按有关规定进行立项、概预算、设计变更批复。⑵部分项目业主和监理单位签证把关不严，造成施工单位虚报工程造价，易造成政府资金流失，如解放路污水管道改造工程项目虚报工程造价309.8万元。⑶部分项目前期论证不充分、施工方案制定不当或反复修改设计规划,造成投资成本增加，如凤凰镇至西线高速公路道路工程因前期论证不充分造成损失172万元。（4）19个项目多付工程款1,653万元。

5. 代建制管理方面：我市2007年起对重点项目实施代建制，截至2011年实施“代建制”项目51个，涉及概算投资68.49亿元。审计抽查其中22个项目发现，代建制在一定程度上提高了我市重点项目的建设和管理水平，缓解了各个业主单位专业技术力量薄弱的矛盾，但也存在以下问题：

⑴材料价格上涨等原因造成概算调整增加，导致代建费用不合理增加。如三亚绕城公路亚龙湾连接线工程项目代建费用比原费用多633.84万元。⑵项目长期停工导致代建单位索赔代建费用。如月川区污水管网工程等项目代建单位提出371万元索赔。⑶部分代建单位未完全履行职责，甚至违反招投标法的规定随意签订合同，造成项目无法验收、超概和结算价款增加。如市生活垃圾填埋场工程、海棠湾D路市政工程、河东路改造工程等项目存在此问题。⑷代建制管理制度不完善，造成代建和施工互为关联企业，不仅影响代建单位自主招标的公平公正性，也不利于项目管理。如海南路桥公司和海南公路工程公司在多个项目中互为代建及施工单位。

（二）政府投资项目土石方管理存在的问题。

对我市24个主要建设单位已实施的214个政府投资建设项目土石方管理使用情况审计调查发现，我市未能统筹利用土石方有如下四种情形：1. 同一建设项目内未能利用外弃土石方量381万m3。如能统筹利用可节约政府投资2.75亿元。2. 同一业主未能对本部门管理的不同项目的391万m3土石方统筹利用。如能统筹利用可节约政府投资2.53亿元。3. 同一辖区内不同项目业主间未对外弃的土石方669.05万m3进行合理调配。如能统筹利用可节约政府投资4.33亿元。4. 全市范围内不同项目业主间未对外购回填土石方和外弃的土石方进行合理利用，1272.08万m3外弃方未能统筹利用。如能统筹利用可节约政府投资6.48亿元。

通过对以上的4种统筹利用土石方方式的优劣分析，4种方法中市审计局认为：1.尽管在同一区域不同项目业主间统筹利用土石方方式节约的资金略低于全市范围内统筹利用节约的资金，但由于各项目处于同一个行政区域，运输方便，项目业主间的横向沟通较为顺畅，便于统筹操作，故此方案为最优的统筹利用方案；2.同一项目场内调配外弃方用于回填方方式由于调配起来比较容易，且运距短，运输成本低，更能达到减少投资成本、节约政府性资金的目的，故此方案为必须统筹利用土石方的方案。因此，市审计局建议，一是以两区六镇为单位，建立各自区域内土石方资源信息管理平台。二是出台相关的土石方管理规定，指定专门机构负责管理八个行政区域内的土石方资源信息，对各个行政区域内的外购回填土石方和外弃土石方进行合理统筹利用，达到为政府减少投资成本、节约财政性资金的目的。三是在项目初步设计阶段，由市发改部门结合同一项目内和同一区域不同项目内的外弃土石方和外购回填土石方的需求，在施工设计时就统筹利用外弃土石方，通过编制科学、合理的概算就能从源头上达到控制投资成本的目的。

对上述政府投资项目审计指出的问题，各建设单位高度重视，正逐项研究认真整改。

对于本报告反映的具体审计情况，市审计局依法征求了被审计单位意见，已出具审计报告、下达审计决定；对制度不完善、管理不规范的问题，建议有关部门单位建章立制，切实加强内部管理。下一步，市政府将针对审计工作报告指出的问题，督促有关部门单位认真整改，整改的全面情况，市政府将在年底前向市人大常委会作专题报告。

五、加强财政预算管理的意见

（一）加强财政预算管理,促进财政管理公开透明。当前重点：一是不断推进预算管理改革，完善预算编制程序，细化预算编制内容，推进预算编制项目库，丰富预算编制的基础数据，提高预算编制的完整性和准确性，各预算单位编制预算时应当落实具体项目和实施单位，对政策扶持项目应在每年预算编报前提前完成项目征集、申报、评审等前期工作程序；进一步明确非税收入范围和各执收单位职责，建立非税收入上缴时限的长效机制，督促各执收单位严格按国家财政政策征收、管理各项非税收入，切实将政府收支全部纳入预算管理，严格预算执行；二是高度重视财政资金使用问题，完善相关管理制度，提高年度预算执行率，规范公务消费行为。

（二）加强清理财政结余结转资金，提高资金使用效益。当前重点：一是摸清底数、分类处理，将结余结转资金管理与预算编制有机结合，切实消化和压缩结余结转资金规模；二是要加大国库集中支付力度，加快预算执行进度；对执行进度缓慢、年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目；三是对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，要将资金收回平衡预算，使有限的财政资金得到充分使用，发挥最大效益。

（三）加强借出和预拨资金管理，严格预算拨款。一是严格借出和预拨资金的审批，加大以前年度到期出借资金的清理和预拨资金的核销，避免大量财政资金在预算外循环；二是及时追回借款，减少借款和预拨资金行为，严格按照预算拨款。

（四）完善支出考核办法，促进支出进度。要求财政部门完善预算支出考核办法，加大对支出进度慢的单位的的责任追究，促进项目支出进度。支出进度加快后，集中支付比例将逐步提高，闲置和滞留资金将会逐步减少，预算支出率将真实反映实际支出情况。