法制委员会关于《三亚市乡村民宿经营管理办法（草案）》审议结果的报告

——2021年4月30日在三亚市七届人大常委会第四十九次会议上

三亚市人大常委会副主任、法制委员会主任委员  林有炽

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2020年8月27日召开的市七届人大常委会第四十一次会议，对市人民政府提请的《三亚市乡村民宿经营管理办法（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。会后，市人大常委会法工委通过三亚人大网站等媒体将草案全文公布，并与天涯社区三亚版块合作开展了为期两个月的“立法齐参与”活动，广泛征求公众和网友的意见；组织召开多场征求意见座谈会，认真听取市、区人民政府及其有关部门、村（居）民委员会、乡村民宿行业协会以及部分市人大代表、立法咨询专家、法工委委员的意见建议；组织草案修改团队到本市乡村民宿较为集中的乡村进行实地调研，并赴杭州、湖州等地考察学习。为了借智引力，提高立法质量，市人大常委会办公室与湖南师范大学签订了法律服务协议，由该校指派立法专家协助完成草案修改工作。省人大常委会法工委对我市乡村民宿立法非常重视，多次协助征求省直有关单位的意见建议，并对草案修改工作给予了有力指导。

2021年4月21日，市七届人大法制委员会召开第二十一次会议，对法规案进行了统一审议。法制委员会认为，为了促进乡村民宿产业持续健康发展，规范乡村民宿管理，提升乡村民宿品质，保障乡村民宿经营者和消费者合法权益，推动乡村振兴，有必要制定本法规。根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见建议，法制委员会建议对草案作相应的修改完善。现将草案修改的主要问题报告如下：

一、关于法规名称

有的常委会组成人员、专家和单位提出：1.本法规适用于“本市行政区域内乡村民宿的产业促进和开办、经营及其监督管理活动”，而对于乡村民宿经营活动进行规范和监督管理仅为本法规的部分内容，建议将草案名称“三亚市乡村民宿经营管理办法”中的“经营”二字删除；2.制定本法规的主要目的在于“促进乡村民宿产业持续健康发展，规范乡村民宿管理”，建议在法规名称中增加“促进”的表述；3.本法规属于创制性立法，不仅对本市乡村民宿工作做了比较全面、系统的规定，而且要求市人民政府制定具体实施办法，建议将本法规的体裁形式由“办法”改为“条例”。

法制委员会审议后，建议采纳上述意见，将法规名称由“三亚市乡村民宿经营管理办法”修改为“三亚市乡村民宿促进和管理条例”。（草案修改稿名称）

二、关于乡村民宿概念

有的常委会组成人员、专家和单位提出：1.国家和本省有关规范性文件对乡村民宿概念进行了界定，建议参考相关表述并结合本市实际，对草案中的乡村民宿概念进行修改；2.目前我国还没有关于乡村民宿规模的强制性标准，且国家和本省以及其他省市对乡村民宿规模的界定标准也不一致，为了增强本法规的协调性和稳定性，建议对乡村民宿规模仅作原则性规定；3.目前全国各地对乡村的范围存在不同认识，为了增强本法规的可操作性，建议结合本市实际，对乡村的范围进行界定；4.草案中关于“本法规施行前利用没有确权登记的土地建设的房屋开办乡村民宿”的处理规定，与现行法律规定不符，需要进行修改。

法制委员会审议后，建议作如下修改：1.在借鉴《旅游民宿基本要求与评价》《乡村民宿服务质量规范》《海南省乡村民宿管理办法》等国家和本省规范性文件关于乡村民宿概念表述的基础上，结合本市实际情况，将“原国有农（林）场房屋”列为乡村民宿的开办资源，并在定义条款中对乡村民宿规模作出原则性规定，因此将乡村民宿概念修改为：“本条例所称乡村民宿，是指位于乡村内，利用村（居）民自有住宅、村集体房屋、原国有农（林）场房屋或者其他相关设施开办的小型住宿场所。乡村民宿规模的具体界定标准，执行国家和本省有关规定。”2.参考《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》中关于乡村的定义，对本法规所称乡村的范围进行界定，表述为：“前款所称乡村，包括本市城市建成区以外的村、社区、居。本市城市建成区的范围，由市人民政府划定和调整，并向社会公布。”3.对草案第三条第二款中不符合法律规定的内容进行修改，并单独成条，移至附则部分。（草案修改稿第三条、第三十九条）

三、关于政府职责和监管体制

有的常委会组成人员和单位提出：1.草案关于政府职责和监管体制的表述不明确，且分散在第一章、第四章，不符合立法惯例，建议进行修改；2.大社区综合服务机构和村（居）民委员会对于我市乡村民宿发展有着重要作用，建议增加规定大社区综合服务机构和村（居）民委员会的相关职责。

法制委员会审议后，建议对草案第五条、第二十一条、第二十二条有关政府职责和监管体制的表述进行修改，并整合成两条，置于“总则”一章。按照“市人民政府统一领导、区人民政府组织实施、村（居）民自治机构协同配合”的总体原则，分别规定市人民政府、区人民政府、育才生态区管理委员会以及大社区综合服务机构、村（居）民委员会的职责；参照全省乡村民宿工作监管体制，具体规定住房和城乡建设、旅游文化、自然资源和规划、市场监督管理、卫生健康、公安、消防、综合行政执法部门的职责，概括规定发展改革、财政、生态环境、农业农村等部门的职责。（草案修改稿第五条、第六条）

四、关于乡村民宿产业促进措施

有的常委会组成人员和专家提出，草案对于乡村民宿产业促进措施虽然有所涉及，但是过于笼统和原则，可操作性不强，建议结合本市实际进行修改。

法制委员会经审议后认为，乡村民宿产业属于新兴业态，尚处于发展初期，需要市、区人民政府及其有关部门制定并组织实施与海南自由贸易港建设相适应、有利于乡村民宿产业持续健康发展的促进措施，建议借鉴外地先进经验，吸收国家和本省、市已出台的相关政策，设置专章，从规划引领、政策扶持、用房用地保障、财政支持、金融扶持、等级评定和标准制定、人才培养、宣传推介等方面，对本市乡村民宿产业促进措施作出具体规定。（草案修改稿第八至十五条）

五、关于乡村民宿开办要求和流程

有的单位提出，省住建厅等部门已全面修订了《海南省乡村民宿管理办法》，对全省乡村民宿开办要求和流程进行了修改、调整。为了贯彻落实省有关要求，与全省乡村民宿开办要求和流程保持一致，并避免因省有关部门再次修改相关规定而影响本法规的稳定性，建议修改草案有关内容，对乡村民宿开办要求和流程仅作原则性规定。

法制委员会审议后，建议作如下修改：删除草案中关于“乡村民宿的开办推行市场准入承诺即入制”的内容以及有关备案的规定，仅对乡村民宿开办要求和流程作原则性规定，即“开办乡村民宿应当符合国家和本省有关规划、土地、建筑质量、消防安全、治安管理、公共卫生、设施设备等要求，并按照国家和本省有关规定办理开办手续”。（草案修改稿第十六条）

六、关于乡村民宿监督管理措施

有的常委会组成人员、专家和单位提出，草案“监督管理”一章的部分条文属于政府部门职责分工或者乡村民宿产业促进措施的有关内容，比较混乱，且未规定网格化管理、投诉举报、纠纷化解等监管措施，建议进行修改。

法制委员会审议后，建议作如下修改：1.对草案第二十一条、第二十二条关于政府部门职责分工的内容进行修改，整合到“总则”一章；2.对草案第二十四至二十六条关于标准规范、宣传推广、人才培养的内容进行修改，调整至“促进措施”一章；3.在“监督管理”一章增加三个条款，分别对网格化管理、投诉举报、纠纷化解作出规定。（草案修改稿第五至六条、第十三至十五条、第三十二至三十四条）

七、关于法律责任

有的常委会组成人员和单位提出，草案“法律责任”一章的部分条文与相关上位法规定不符，建议进行修改；鉴于我市综合行政执法体制改革已经完成，建议删除草案中的集中执法条款；草案未设定乡村民宿经营者发布虚假广告的法律责任以及有关政府部门的法律责任，建议增加相关规定。

法制委员会审议后，建议作如下修改：1.依照相关上位法规定，对草案第二十九条“未按照有关规定对住客进行登记”的法律责任进行修改；2.草案第三十条“传播、出售、泄露、删改乡村民宿视频监控资料及旅客住宿信息”的法律责任与相关上位法规定不符，且全国人大常委会正在对个人信息保护进行立法，该条已无保留必要，予以删除；3.我市综合行政执法体制改革已经完成，相关行政处罚权已经移交至综合行政执法部门，草案中的集中执法条款无保留必要，予以删除；4.增加规定乡村民宿经营者发布虚假广告的法律责任以及有关政府部门的法律责任。（草案修改稿第三十六至三十八条）

此外，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见建议，法制委员会还对草案的部分条文进行了合并、删减或者调整，并对一些文字作了修改。

根据以上审议意见，法制委员会提出了《三亚市乡村民宿促进和管理条例（草案修改稿）》，建议提请市七届人大常委会第四十九次会议审议后交付表决。

以上报告，请予审议。