三亚市中级人民法院关于我市两级人民法院“基本解决执行难”专项工作情况的报告

——2018年6月29日在三亚市第七届人民代表大会

常务委员会第十六次会议上

三亚市中级人民法院副院长   谢敏

尊敬的黄主任、各位副主任、秘书长：

切实解决执行难，是党的十八届四中全会作出的重要部署。2016年3月，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上向全国人民庄严承诺“用两到三年时间基本解决执行难”,向执行难问题全面宣战。自2016年5月起，我市两级法院全力打响破解执行难攻坚战。今年是“基本解决执行难”的决战之年。最高院在《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中，对“基本解决执行难”问题设定了“四个基本”目标：一是基本遏制规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象;二是基本消除法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形;三是基本解决无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严的问题;四是有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。

近年来，我市两级法院在市委、市政法委的正确领导,市人大及市政协的有力监督，市政府的大力支持下，加大执行工作力度，创新执行工作模式，破解执行难题，提升执行效果，各项工作取得一定进展,但离兑现最高人民法院“基本解决执行难”的承诺要求还有一定的差距。现将我市两级法院“基本解决执行难”专项工作情况汇报，请予审议。

一、 案件整体情况

（一）收结案情况

2016年以来，每年受案数呈逐年上升趋势，截止今年6月1日，两级法院受案总数为13428宗，结案总数为11610宗，未结案件数为1818宗。具体情况详见表一。

表一：三亚市两级法院执行案件基础数据统计表

统计时间：2016年1月1日至2018年6月1日

（二）质效考核指标情况

截止今年6月1日，两级法院各项质效考核指标与全国平均值相比基本持平，其中恢复执行案件实际执行到位率是全国平均值的两倍。具体各项考核指标详见表二。

表二：三亚市两级法院质效考核指标情况统计表

统计时间：2016年1月1日至2018年6月1日

二、执行工作进展

（一）“三条线路”强化组织领导，推进执行工作“责任制”

1.落实到人，压实责任。落实最高院周强院长决胜“基本解决执行难”总部署会议精神，两级法院院长、分管执行局领导、执行局负责人层层签订决胜“基本解决执行难”目标责任书，立下军令状，层层传导压力。

2.落实“一把手”责任，直接参战。3月29日，最高院对全国法院决胜“基本解决执行难”进行动员部署。自4月起，两级法院实行执行工作例会制，总结执行工作进展、部署每周工作安排，院长“一竿子插到底”亲自督战，抓进度、抓保障、抓机制建设。

3.挂图作战，明确路线。经过精心策划，两级法院“基本解决执行难”攻坚决战图、执行案件办案规范分解示意图、第三方评估指标体系分解示意图5月20日正式上墙，明确了各项工作的时间节点。

（二）“三大战略”加大联合惩戒力度，突出执行工作“强制性”

1.主动汇报情况，健全联动机制。依靠市委市政府总揽全局、协调各方推动工作，主动向三亚市委、市政法委、市人大、政协汇报两级法院“基本解决执行难”的工作部署及执行工作情况，得到了市委、市人大、政协的高度支持。

2.加强联络代表，获得支持。采取多种形式加强交流、增进理解，健全人大代表、政协委员联络沟通机制。与本市全国人大代表结对联络，主动向其汇报全国法院决胜执行难部署和三亚市两级法院执行工作情况。4月以来，先后三次邀请市人大代表、政协委员到市两级法院视察、调研执行工作情况，得到代表、委员的肯定。

3.联动社会力量，穷尽执行手段。通过三亚电视台发布《关于严厉敦促被执行人自觉履行生效法律文书确定义务的通告》，敦促被执行人履行义务；联手《今日头条》媒体对失信被执行人进行弹窗曝光；与三亚三大通信运营商签订《执行联动战略协作备忘录》，为失信被执行人定制“专项彩铃”；与人民保险公司签订《“执行无忧”悬赏保险服务合作协议》,由申请执行人自愿与保险公司购买悬赏保险服务，由保险公司向举报人支付悬赏金额。

（三）“三大举措”深刻变革执行工作模式，推进执行工作“统一化”

1.统一管理，明确职责。三亚中院担负起对城郊法院进行管理的重要职责，做到工作上步调一致，改变各自为战的旧模式，充分形成两级法院执行工作一盘棋的格局。

2.统一考核，强化督导。定期（每季度）派出督导组对城郊法院执行工作进行监督和指导。

3.统一指挥，资源共享。建立两级法院一体作战、联动执行模式，对两级法院重大强制执行清场活动统一指挥、统一警力。

采用“执行指挥中心+无人机+单兵系统+互联网”的执行实施新模式，充分利用信息化的优势和手段，顺利完成了蔡俊波返还土地纠纷案、兴安驾校清场交付案、拆除叶青梅自建在侵占军队土地上的房屋等大型清场行动，为全省法院执行清场案件提供了可复制的经验。各大媒体纷纷予以报道，在全国范围内都形成了较大影响。自去年指挥中心建立以来，共计进行大型执行活动7次，解决了多年旧案。

（四）“两大手段”严格内部管理，加强执行工作“规范化”

1.建章立制促规范。制定、印发三亚市两级法院《执行局法律文书审批权限的规定（试行）》《执行实施案件流程管理规则（试行）》《关于加强执行监督工作若干问题的意见》《关于在民商事审判财产保全中引入责任保险担保方式的规定》《办理执行信访案件若干问题的意见》《关于执行案件移送破产审查的规定（试行）》，并汇编了《办理执行案件常用规范性文件》一书，编制《执行案件办案规范分解示意图》上墙，人手一份。

2.补齐短板强质效。组织执行团队全力以赴对2016年以来全部终结本次执行程序案件进行了逐案核查。严格按照最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》要求，重点对“终本”案件是否已向被执行人发出执行通知书、报告财产令、限制消费令；是否将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；是否按照要求完成了对被执行人存款、房产、车辆、股权等“四查”工作；是否存在违规甚至是违纪违法等突出问题进行了核查。对核查出的不规范、不标准等问题立即整改，以实现最高院要求的“终本案件合格率达90%”的目标。

（五）“三大保障”加强执行攻坚力量，强化执行“集约化”

一是加大人员保障。按在编执行人员占全院在编总人数的比例不应低于15%的要求，从各部门抽调人员配齐配强执行工作队伍。二是加大机制保障。按照“1:1:1:1”模式配置人员，由一名执行法官带领一名法官助理、一名书记员、一名司法警察组成执行工作小组分工协作，以执行法官为中心，实现法官主导下的执行工作团队化。三是加大装备保障。升级改造执行指挥中心，通过改装原有警车的方式配置了执行指挥车，购买了无人机一架，并配备2台单兵、 8台执法记录仪。为执行局全局人员购买执行警用装备、人身保险。

（六）“三大措施”营造氛围，加大宣传“多样化”

一是统充分认识执行攻坚宣传工作的重要意义，成立执行宣传小组，制定执行宣传方案。

二是充分发挥传统媒体和新媒体平台优势，通过召开新闻发布会、发布执行工作白皮书、解读典型案例、广播电台访谈、电视台轮播失信名单、开展普法宣传等方式，进一步压缩被执行人的生存空间，合理引导群众对执行工作预期，营造浓厚的舆论氛围。

三是提高创新意识提升宣传效果。今年以来拍摄执行宣传片一部，在本院微信公众号上共发布了“基本解决执行难”专报25篇，被各大媒体纷纷转载。

三、执行工作取得显著成效

（一）信息化建设逐步提升

1.信息化查找财产更快。过去查找财产靠“两个法官一台车四处找”的方式，不少被执行人通过“跑路”、转移财产等方式与法院“躲猫猫”。现在建立了全国“总对总”、省内三级联网的“点对点”网络查控系统，可以通过系统查询到被执行人全国范围内的存款，基本实现对银行存款“一网查尽”。

2.网络化司法拍卖效率更高。我市两级法院自2016年开通网络拍卖后，已基本实现这一工作环节违法违纪“零投诉”。网络司法拍卖以其公开透明、高效便捷、成本低廉、成交率和溢价率双高等传统拍卖方式无可比拟的优势，得到各方当事人、广大竞买人的广泛认可和高度赞誉。自2016年9月网络司法拍卖平台上线以来，发布拍卖公告337次，拍卖标的数280件，成交标的数73件，成交总额为3.3亿元，平均溢价率为54.99%，为当事人节省佣金近千万元。

（二）执行联动底气更足

去年，市委办、市政府办联合出台了《三亚市加快推进失信被执行人信用联合惩戒体系建设支持人民法院基本解决执行难问题的实施意见》，市政法委出台了《关于支持人民法院基本解决执行难问题的意见》，对要求各职能部门按照工作分工认真履行职责，对不支持、不配合、协助不力的单位予以追责。6月27日，由市政法委组织召开公安局、检察院、法院联席会议，出台《关于依法打击拒不执行判决、裁定等违法犯罪行为的若干意见》的实施意见，发布《关于依法严厉打击拒不执行生效判决、裁定违法犯罪行为的联合通告》。现在，执行法官到各相关职能部门要求协助执行底气更足。

（三）联合惩戒力度更大

已经建立统一的失信名单数据库，向全社会公开发布。对失信被执行人进行信用惩戒，特别是对失信被执行人乘坐飞机、高铁的自动比对、自动拦截，产生了立竿见影的惩戒效果和极大的社会影响力。三亚市两级法院通过全国失信被执行人名单公布平台发布失信被执行人名单共计2146人，限制高消费562人。因被采取惩戒措施而主动履行义务306人、履行金额约2.7亿元。随着联合惩戒作用日益凸显，被执行人自动履行率提高，失信名单呈下降趋势，目前处于发布中的失信被执行人1841人。

（四）执行工作更加规范

近三年来，三亚市两级法院逐渐规范和完善规章制度，汇编51项共1万余字的《办理执行案件常用规范性文件》一书，做到执行工作各个环节都有章可循。执行人员消极执行、选择性执行、乱执行等问题基本消除。“打招呼”等干扰司法行为明显变少。

（五）执行环境得到很大改善

近三年来，随着执行联动措施的建立、执行宣传力度的加强，法院执行工作环境得到了整体改善。各相关职能部门对法院执行工作的配合态度、力度和速度较以往有了较大提升。

四、目前执行工作存在的问题和困难

(一)外部因素配合支持不力

1.执行联动机制运行不通畅。执行联动机制建设未能全覆盖，且作用未得到充分发挥，远未实现制度设置的预期功能。一些部门和单位不能积极主动地协助人民法院的执行工作。

2.社会诚信体制不健全。目前的信用制度并不完善 ,联合惩戒体系不共享，掌握的信息相对闭合,相互之间不能信息共享。对违反诚信原则的行为惩戒措施不足，失信者得利的情形屡见不鲜。我们认为，对被执行人进行全社会的联合惩戒，将极大有利于构建诚信、和谐、文明的社会，对三亚创建文明城市是一个极好的抓手。

3.被执行人规避执行花样多。采取隐匿转移财产的方式规避执行，或是采取长期在外不归的方式规避执行，或是采取对所有资产不入账的方式规避执行，或是采取将财产权属登记在他人名下的方式规避执行。

(二)内部因素缺陷相互制约

1.立案、审判和执行工作衔接不紧密。执行作为审判的后续环节，受审判的影响极大，随着“审执分离”制度的深化和结案率考核的影响，审判部门往往对案件将来的执行可能性考虑不周，导致很多生效法律文书执行内容不确定而难以执行。还有在审判阶段未能正确引导当事人启动诉前保全和诉讼保全程序，给败诉一方当事人在案件进入执行程序前隐藏、转移可执行的财产创造时机。

2.执行威慑力度不够。面对拒不履行执行义务的行为，现在的做法一般都是对被执行人采取纳入失信人名单、限制高消费、罚款、司法拘留等民事制裁措施，对有协助执行义务的单位和个人拒不履行协助义务造成严重后果的，一般也只给予罚款处理。尚未采取向公安机关移送拒不执行生效判决、裁定的犯罪线索措施，或者受理申请执行人通过自诉程序追究负有执行义务人的刑事责任案件，执行威慑力度不足以震慑被执行人。

3.执行程序转破产程序不畅通。虽然制定了《三亚市两级法院关于执行案件移送破产审查的规定》，但未搭建企业市场化退出机制的联动平台，缺少用于破产案件审理中先行支付的评估费、管理人前期报酬等费用的专项启动资金。没有渠道将被执行人财产不足以清偿全部债务的案件及时移交破产程序处理,导致此类案件无法执结。比如“森林半岛”“沃天堂”项目、“太阳岛公寓”“新浪国际”小区等这些房地产纠纷，这些案件的当事人多数客观上不可能具备偿债能力，已经沦为“僵尸企业”，无论法院采取任何执行措施，都不可能使其履行义务。

4.信息化建设滞后，查人找物困难。我省网络查控系统的数据源尚未实现全覆盖，虽然能通过查控系统查询到银行存款信息，但绝大部分银行的存款未能实现网络直接扣划操作。另外，房产、公积金、养老金、支付宝、余额宝、保险理财产品等多项财产信息仍不能线上查控。

五、下一步，我们将从“五个层面”再发力推进基本解决执行难工作

（一）从“领导层面”夯实执行工作基础

强化主体责任落实，紧紧依靠市委领导，在人大、政协有力监督下，在政府及社会各界大力支持下，不断汇聚破解执行难的强大合力。加强工作统筹推进，进一步抓好队伍、经费、装备等方面保障，并在细化任务和督促落实上下功夫，确保取得更大实效。

（二）从“联动层面”推动联合惩戒常态化

继续积极主动向市委、政法委、人大汇报执行工作，继续努力取得支持；主动与其他相关部门进行协作，通过召开联席会议等方式，联动各方资源，在破解执行难题上求突破。重点做好与国土、住建部门的联网，加大与相关财产登记部门实现数据信息共享对接，利用网络科技手段对被执行人的财产控制、处置，极大限度实现申请执行人的合法权益。

（三）从“打击层面”强化执行攻坚力度

一是依托“惩戒+曝光”手段，不断增强执行威慑力。充分利用现代科技手段多渠道、多方面了解和查找被执行人，进一步拓展网络查控的范围和功能，健全悬赏保险制度，加大查人找物、惩戒和曝光力度，有效地压缩被执行人规避执行空间，提升对被执行人真实财产状况掌控准确率，进一歩提高有财产可供执行案件标的到位率。

二是用足用好各类强制措施，强化搜查、罚款、拘留、限制出境等民事强制措施的运用，与公安机关协同对逃避执行人进行网络追逃，一旦发现下落，立即采取强制措施。

三是采取同公安、检察院配合等措施，特别是加强对拒不执行判决、裁定的惩处，开展“拒执罪”专项行动，对事实清楚拒不执行判决裁定的被执行人依法按拒不执行判决、裁定罪严惩，将情节严重的失信被执行人送进监狱。

（四）从“规范层面”提升执行办案质效

1.大力推进执行规范化建设，强化流程管控和执行公开等监督手段，规范运用全国统一的执行办案系统，规范录入案件信息。

2.完善立、审、执协调配合机制，强化执行风险告知和保全申请提示，从源头上减少进入执行程序的案件。

3.严格终结本次执行程序的标准条件，推动无财产可供执行案件规范有序退出执行程序。

4.畅通执行与破产有序衔接机制，充分发挥破产制度功能，打通执行案件出口。

5.推动完善执行救助制度，及时将符合救助条件的案件进行审查，化解一批无财产可供执行的案件。

（五）从“宣传层面”营造良好执行氛围

一是加强新闻媒体宣传。抓好对执行法律法规、执行案例、执行成效、先进人物和反面典型的宣传。二是开展涉“三反”（反消极执行、反规避执行、反抗拒执行）“三涉”案件（涉民生、涉党政机关、涉金融执行案件）专项活动集中报道。三是加大执行成果和司法救助的宣传。四是做好代表委员联络工作。邀请代表到法院观摩了解执行工作，参与具体案件执行和专项行动、亲身见证执行、听取意见建议。

此次市人大常委会专门听取我市两级法院关于“基本解决执行难”工作情况，充分体现了对法院执行工作的高度重视、有力监督和大力支持。我市两级法院执行工作取得的进步和成绩，是市委正确领导，市人大及其常委会有力监督、大力支持的结果。恳请市人大常委会继续加强对法院各项工作的监督和支持，继续帮助解决执行工作中遇到的以下三个突出问题，为我市两级法院基本解决执行难提供强大支持。

1.帮助推进执行联动机制建设。我市两级法院正推动政府相关部门签订《三亚市关于对失信被执行人联合惩戒的合作备忘录》，联合市发改委、人民银行、财政局、工商局、国资委、海关、食药监局、住建局、农业局、环境局、旅游委、公安局、检察院等三十余个部门从从事特定行业或项目、政府支持或补贴、任职资格、准入资格、荣誉和授信、特殊市场交易、限制高消费及有关消费、出境、刑事惩戒等九个方面确定四十余项惩戒具体措施，对失信被执行人进行信用惩戒。这对于推进社会信用体系建设、助力解决执行难问题都大有裨益。因此，恳请市人大帮助督促各相关部门尽快签订备忘录。

2.考虑以信用立法推进社会信用体系建设。推进诚信建设，要不断采取各类措施推进社会信用体系建设。而加快推进信用立法、完善信用法律法规体系作为社会信用体系建设的基础工程，具有重大而深远的意义。域外发达国家的社会信用立法已经相对成熟，我国上海、浙江、湖北、河北等地方都已出台或正在制定地方信用法规。失信联合惩戒机制的有效运行依赖于各部门、各领域、各区域的联合协作和信息共享，通过立法明确规定相关主体的权利和义务，可以着力破解联合协作不力和信息壁垒、信息孤岛的现象。

3.协调设立“执转破”财政资金预算。我们认为政府和法院可联动建立通过破产程序使企业市场化退出的机制平台，通过设立专门的财政预算来解决用于执行转破产案件审理中先行支付的评估费、管理人前期报酬等费用专项启动资金问题，解决当前影响执行转破产审查工作质量和效率的最大难题，从而使法院可以放开手脚加大对“僵尸企业”的清理力度，释放产能，服务供给侧结构性改革，推动经济高质量发展。

基本解决执行难，需要法院的主动作为，更需要全社会的共同担当，各部门的积极联动，形成强大合力促使被执行人履行判决义务。我们相信，在市委的正确领导下，在人大、政协的有力监督下，在政府及社会各界的大力支持下，“用两到三年基本解决执行难”的承诺一定实现，诚信三亚、和谐三亚、文明三亚一定能够实现。