关于我市2015年-2016年扶贫资金的管理使用及效益情况的检查报告

―― 2017年7月28日在市七届人大常委会第五次会议上

三亚市人大常委会财经工委

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

为了规范扶贫资金项目管理、提高我市扶贫资金的使用效益，根据市人大常委会今年工作要点的安排，常委会组织了以朱永盛副主任为组长，由部分市人大代表和财经工委委员、农工委、财政局、审计局、会计师事务所等有关单位负责人组成的检查组，从5月9日起至6月初，对我市近两年来扶贫资金的管理使用及效益情况开展了检查,检查工作通过召开座谈会、实地查看、查阅会计凭证等形式进行。检查中，听取了市政府、相关部门及各区政府的汇报，并深入到崖州区、天涯区、育才生态区管委会实地检查扶贫项目进展、听取基层工作人员汇报、召开贫困户座谈会，现将情况报告如下：

一、2015-2016年财政专项扶贫资金管理使用情况

   （一）扶贫资金投入情况

   2015-2016年，全市安排财政专项扶贫资金累计6403万元（其中：中央投入专项扶贫资金1837万元、省级投入专项扶贫资金838万元、市财政投入专项扶贫3728万元），主要用于贫困地区和少数民族地区基础设施建设、产业发展扶持及技能培训等扶贫工作。具体分配见附表1。

   （二）扶贫资金支出情况

我市2015-2016年财政专项扶贫资金累计支出5933.61万元，资金使用率为92.67%。另外，市农业局、市民宗委2015年度专项扶贫资金结余共计347.91万元，由市财政调整用于各区贫困户危房改造，避免了财政资金的闲置。各区具体支出情况见附表2。

    二、2015-2016年财政专项扶贫资金的效益情况

 2015-2016年，特别是2016年，市委、市政府始终把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程来抓，成立市委书记、市长任组长的双组长制扶贫开发领导小组，实行市、区、村三级脱贫攻坚责任制，29位市级领导带头包点帮扶114户贫困户，实现对1060户扶贫对象全覆盖，按照省既定的年人均纯收入2965元贫困线和达到“两不愁、三保障”的标准，通过持续的财政资金投入、技术培训、落实医疗保障、住房保障及全程就学保障等措施对贫困户进行精准扶贫，脱贫攻坚工作取得了显著成效：2016年全市扶贫对象人均纯收入7406元，比省线2965元超出4441元。2015年取得208户883名贫困人口脱贫；2016年取得1053户4678名贫困人口脱贫和8个整村推进扶贫开发村摘帽出列的阶段性成果。

（一）整体规划，推进整村摘帽。截止检查日，8个贫困村完成文化室、卫生室等基础设施建设，主要道路全部硬板化，实现村村路通、电通、水通、网通及光纤宽带基本全覆盖。8个扶贫推进村整村摘帽出列，涉及的507户贫困户实现贫困户退出率99.41%、城乡居民基本医疗保险参保率99.95%（高于省定的97%）、义务教育入学率100%。

（二）瞄准目标，实现“两不愁”“三保障”

市政府通过持续努力，精准施策，帮助贫困户达到了吃穿不愁的基本生活保障，实现了义务教育、基本医疗和住房“三保障”：

1、教育保障。出台《三亚市关于建档立卡家庭经济困难学生资助实施方案》特惠政策，将3-22岁就学贫困子女纳入补贴范围，为1158名贫困家庭学生发放教育补助424.4万元，涵盖学前教育、小学、初中、高中、高职和大学等阶段；发放生源地信用助学贷款13.27万元，惠及42位贫困子女。为保障偏远地区幼儿接受启蒙教育，已建成全省一流的育才中心幼儿园；开工建设青法小学附属幼儿园；启动建设天涯区抱龙村幼儿园。

2、医疗保障。出台《三亚市创新健康扶贫工程实施方案》特惠政策，建立4863份贫困人口电子健康档案；共投入141.364万元,按150元/人为贫困人口代缴2017年城乡居民医疗保险；按120元/人补缴2016年城乡居民医疗保险，实现政府兜底，落实应保尽保，提供100%覆盖的基本医疗保障。

3、住房保障。2016年，全市确认贫困户改造任务为259户（含8个贫困村115户），其中C级201户，D级改造58户。在原有775万元危房改造基础上，市财政追加补助资金216.40万元，全部完成贫困户危房改造任务，改善了贫困户的居住环境。

（三）创新模式，成效显著。我市深入推进抓基层党建促脱贫攻坚,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，创新“基层党组织+产业+合作社+农户+电商”的扶贫模式，如天涯区对以新模式入股的贫困户保底分红人均1800元/年；吉阳区采用黑山羊“托管分红”帮扶模式按500元/羊分红，人均获利3000元/年；育才生态区帮扶129户贫困户安装屋顶光伏系统，让贫困户坐享“阳光收入”。

（四）多措并举，社会保障兜底。按《三亚市创新健康扶贫工程实施方案》，投入70.18万元为符合新农保缴费条件的贫困人口3509人按200元/人标准代缴新农保费用；投入79万元为贫困人口参加新农合；为569名未满60周岁的贫困人口发放城乡居民基本养老保险金，实现“应保尽保”。投入209.995万元为1229人次贫困人口提供各类救助，为115户331人提供最低生活保障，特困供养6户7人，医疗救助233人次，救助兜底保障219人，救助贫困孤儿1人，残疾两项补贴139人，临时救助77户341人。

    三、存在的问题

   （一）资金来源渠道有限，支出进度有待加快

一是现行的扶贫资金主要依靠政府有限的财力，在“大水漫灌式”的扶贫方式下，特别是去年10月起采取的帮扶措施，以发放财物等临时性措施的居多，短时间地带动了部分贫困户增收，实现了脱贫，而引进企业、社会投资，实施产业引导的占比少，收入来源渠道不稳定，脱贫户基础不牢。

二是大量财政扶贫资金集中在第四季度支出，反映出前期工作部署安排不及时。如全市扶贫专项资金，截至2016年10月初，扶贫支出进度仅为12.19%，为了加快完成资金支出进度，大量的财政扶贫资金直到10月下旬才集中支出，造成一些项目或支出事项匆忙上马、赶工完成，项目质量可能存在安全隐患。一些扶贫项目进度缓慢，如崖州区负责建设的抱古村白河三组、抱古一、四、五组村道及排水沟建设项目预计完工时间为10月底，截止2016年年底，该工程中四组排水沟、五组村道及排水沟尚未动工。

    （二）帮扶不够精准，资金使用难以达到最大效益

    一是帮扶方式单一。部分村的帮扶政策一刀切，整个村统一实施同一帮扶措施，比如较为普遍的是统一发放鸡鸭苗、槟榔苗、农资等，没有结合贫困户生产生活能力和实际需要来考虑，如天涯区对部分脱贫攻坚户扶贫物资实行每户平均发放，未考虑到家庭的贫困人口数量。立新村扎云组李庆华家只有1人，却被发放了包括本地山羊、10株槟榔苗、8包豆角种子、黑猪5头、16包中猪饲料、及其他复合肥等大量扶贫物资，超出了个人实际生产能力。又如2016年市民宗委使用少数民族发展资金20万元扶持台楼村六罗种养农民合作社，新建羊舍200M²，购买山羊100头。经调查发现，由于该合作社缺乏养殖经验，购买的大部分山羊已经死亡，剩余山羊也因患病正在接受治疗，养殖效果不佳。这种粗放式扶贫缺乏针对性，导致不能做到因地、因村、因户制宜，因此影响了扶贫项目实施的效果。

     二是帮扶措施的“造血”功能不足。扶贫要以“输血”促“造血”，“造血”是重点，最终目的是通过政府引导帮扶与提升贫困户的生产能力，实现脱贫。检查过程中发现，个别区缺乏对各村经济社会发展基础、资源条件、贫困户实际需求的综合考虑，以简单发放实物为产业帮扶的典型方式，如政府临时性扶贫补贴占比较高，个人收入较低或农户缺乏个人发展能力，没有形成可持续的发展能力。

   （三）电子档案管理不合理，信息化建设有待加强

    贫困人口的动态管理是一项长期性工作，工作复杂难度也大。目前，各区利用“国办”系统建立了贫困人口电子档案，但受“国办”系统开放的时间限制，电子档案的针对性、及时性、应用性不够。2016年对贫困户的收入情况仅录入了年收入的总数，未对收入结构进行分类等。主要表现在三个方面，一是电子档案记录贫困户致贫原因的精准度不够，如个别电子档案记录的致贫原因与贫困户实际的贫困原因不一致；二是电子档案记录的时效性跟不上，如贫困户收入变化未及时更新，使管理方难以掌握新情况、新问题；三是电子档案数据系统缺乏深度分析功能，缺少分析应用和信息共享工作机制。

四、意见与建议

     (一)强化监管力度，提高资金使用效益

    一是加快进度。确保扶贫资金保障要实，做到投入实、资金实、到位实，整合各种扶贫资金，确定项目推进实施的优先顺序，把握好资金的投放时间安排与调配，提升资金的使用效率；优化资金审批流程，建设精准扶贫“绿色通道”，加快资金的支出进度；在保障资金安全和扶贫成效不打折扣的前提下，加快项目实施进度。

    二是强化监督。加强对去年扶贫项目回头看，加大对扶贫项目进展情况及资金使用情况跟踪督查落实力度，改革扶贫开发考核机制，开展资金绩效评价，加大对审计发现问题的整改力度，确保提高资金的使用效益。

    （二）加大产业帮扶力度，激活“造血功能”

    一是把准致贫原因，再根据实际情况，考虑贫困户家庭劳动力状况、生活生产情况、技能特长和发展需求，因户施策，制定满足农户需求和意愿的帮扶措施，想方设法提高贫困户的生产技能，针对性地设计帮扶项目，有效地落实精准帮扶。

    二是要切实转变帮扶措施，建立长效的扶贫机制，重点围绕产业帮扶，结合农村发展实际情况，将扶贫开发与美丽乡村建设、全域旅游发展紧密联系起来，因地制宜发展“特色”主导产业；加大产业扶贫资金投入，推动特色产业规模化、品牌化；加快现代农业发展，积极培育农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织程度，支持农业产业化龙头企业做大做强，鼓励其与贫困农户建立利益联结机制；加快推进电商扶贫、旅游扶贫、生态扶贫移民搬迁、就业扶贫等，引导贫困户自身发展产业或者充分发挥龙头产业、专业合作社、专业大户的辐射带动作用，实行“公司+合作社+贫困户”等模式帮助贫困户增加收入。

    （三）构建多元扶贫机制，夯实扶贫基础

    一是要做好贫困户的基础数据录入工作，做好精准扶贫数据管理。要尽快建立扶贫工作数据库和电子信息系统，进行动态化管理，及时核查数字和农户的基本情况，借助大数据对贫困户的收入结构进行分析，对扶贫资金的使用进行实时监督和管理，利用信息进行动态化管理，依据信息的变化进行精准帮扶、精准退出。

    二是制定优惠政策，吸引多元化的扶贫资金投入。树立“大扶贫”理念，制定产业、土地、税收、金融、农业政策性保险等方面优惠政策和激励机制，动员社会各方力量参与扶贫开展工作，支持大众兴办实业，鼓励城市工商资本到农村投资办企，带动贫困农民实现发展转型。

    三是建立和激发全社会力量参与脱贫攻坚工作的机制，搭台让政府、企业、社会组织和贫困群众多元联合帮扶，积极探索、鼓励支持社会组织参与扶贫工作的有效协调、协作和监管机制，完善各级领导对应帮扶贫困户的制度，加强对龙头企业和农业专业化组织扶持和监督，建立对贫困户引导和帮扶的运行机制。

    四是加大对贫困户的思想教育和致富能力等培训力度，扶贫先扶志，帮助贫困群众树立起摆脱困境的斗志和勇气，增强贫困户的内生动力；扶贫必扶智，提高贫困户的发展能力，把过去“体力型”劳动力变为“技术型”劳动力，夯实智力帮扶基础力量,加快贫困户奔康致富。

附表1：                  2015年、2016年财政专项扶贫资金投入分配情况表

                                                                                                                        货币单位：万元   表1

附表2：                          各区(单位)专项扶贫资金具体支出情况表

                                    货币单位：万元   表2