三亚市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国城乡规划法》实施情况的报告

--2016年8月17日在市六届人大常委会第四十二次会议上   

三亚市人大常委会城建环保工委

    根据市人大常委会2016年工作要点安排，市人大常委会成立了由主任黄少文为组长,副主任蒋明清为副组长的执法检查组,于6月2日至13日对我市贯彻实施城乡规划法的情况进行了检查。检查组深入到崖州中心渔港、崖州创意产业园、吉阳高新技术产业园、凤凰岛、解放路地下人防工程及富春山居等地，采取听汇报、实地查看、查阅资料等方式，对我市城乡规划的编制、实施、管理等情况进行检查。市人大常委会副主任刘丽玲、许焕中、邢孔祥、王伟武，秘书长符党参加了凤凰岛和解放路地下人防工程的检查活动。现将检查情况报告如下：

    一、主要成效　

    （一）规划编制依法逐步推进，城乡规划体系基本形成。 近年来，市政府高度重视规划编制，不断加大财政投入。从2011年至2016年5月底止，我市规划编制共计投入1.852亿元人民（不包括海棠湾投入1400万元），邀请国内外知名规划设计机构开展我市各项规划编制和研究工作，确保高起点、高标准编制规划，城乡规划体系基本形成。一是编制完成了新一轮的《三亚城市总体规划》（2011-2020），启动并完成原各镇总规的编制工作，明确城市的定位和职能，确定城市未来发展方向。总体规划已于去年12月底上报国务院审批。二是推进控制性详规覆盖。已编制了《三亚市崖州中心渔港控制性详细规划(2014版)》、《三亚创意新城控制性详细规划》、《三亚市海棠湾镇区控制性详细规划》等76项控规，基本实现三亚建设用地控规全覆盖，确保无控规不供地，无控规不审批项目。三是完成了城镇控规范围内所有村庄建设规划的编制工作，为村庄建设的规划管理工作提供依据。四是编制约29项城市设计，并通过国际竞赛的方式提升设计水平，增强城市整体空间形态的塑造。开展了城市风貌管控、交通整治、地下空间开发、生态保护等22项各类专业专项规划编制，形成项目库，为解决城市建设过程中遇到的具体问题提供科学依据。      

    （二）积极探索开展“多规合一”、“双修”“双城”工作。去年6月，国家住建部将三亚确定为“双修”“双城”试点城市以来，三亚担负起为全国城市转型升级先行先试的重任，大力推进“多规合一”、“双修”“双城”工作，探索治理“城市病”的新路，成效显著。一是“多规合一”规划编制工作基本完成。截至今年5月底，已编制完成《三亚市生态修复城市修补总体规划》、《三亚市海绵城市建设总体规划》、《三亚市地下综合管廊专项规划》等6个规划编制和11个近期施工类项目的研究。规划明确三亚的战略定位、划定生态保护红线、协调多规矛盾、使土地属性唯一化，从而简化有关项目的审批流程。二是规划引领，“双修”“双城”工作成效显著。新建了市民果园和红树林公园，完成了凤凰路、榆亚路、迎宾路景观提升主体工程，修复了抱坡岭等破损山体的生态绿化，强力推进海岸带保护与开发核查，完成了三亚湾人工补沙项目，全面实施三亚湾原生植被保护及生态恢复工程规划，首段地下综合管廊和城区主干路海绵化改造已开工建设。

    (三）建立健全法规管理制度，规划执法与管理水平显著提升。完善了一系列的城市管控法律法规，保证了城市建设及管理工作的严肃性和法定性，保障了后续工作可以依法依规开展。一是我市先后出台了《三亚市村庄建设管理办法》、《关于进一步加强村镇规划建设管理的实施意见》以及《进一步加强农村居民住房报建管理的补充规定》等相关政策文件,加强村镇规划建设管理.在全省率先提出村民依法建房后可免除相关费用和获得奖励的利民举措。二是制订了首部地方性法规《三亚市白鹭公园保护管理规定》，将城市重要的大型公共性绿地，结构性生态绿地等逐步纳入法律保护范围。三是“一书三证”制度执行较好，市、区基本上都能按城乡规划法规定的程序操作。四是加强控违管理，严厉打击在规划项目用地内抢建的违法建筑、非法买卖土地建设的小产权房、占用农业用地、填埋河道及挖山毁林违法建设的楼房别墅等严重影响城乡规划的四种违法建筑。截至2016年5月底，共拆除违法建筑17155栋，总建筑面积1139.44万平方米，立案查处违反建设工程临时规划许可证进行建设案97宗，共计罚款1.48亿元人民币。维护城乡规划的法定性、权威性和严肃性。

    二、存在的主要问题

     (一) 部分市民法制意识有待提高，监管能力有待进一步加强。一是城乡结合部、城中村等违法建设、私搭乱建突出，并已形成遗留问题;二是未批先建、批少建多、批低建高、擅自变更规划要求不同程度地存在。如海南中嘉房地产的富春山居项目,海航集团的“唐拉雅秀”酒店（亚太会议中心二期），未取得建设工程规划许可擅自开工建设，亚太会议中心二期拆除重建后容积率和建筑高度均大幅超出规划要求，建筑高度超出机场净空安全高度20多米。吉阳产业园的三亚同济科技园有限公司、崖州创意新城的三亚北大科技投资有限公司等存在擅自改变项目规划而变相进行房地产开发的行为；三是临建项目占用公共绿地、公共广场超法定使用期限而没有拆除。如海南新佳旅业开发有限公司共在三亚市鹿回头路建设后勤保障基地项目，许可使用期限为2年，现已超出使用期限3年，尚未依法拆除。

    违法行为多发，一方面反映出部分公民法制意识不强，城乡规划法宣传的广度、深度不够；另一方面表明规划执法专业技术力量不足，规划、建设、国土、执法等监管部门间衔接不畅，监督执法不到位，违法行为未得到及时查处。此外由于体制原因，部队和农垦用地无序建设，增加了规划管理难度。

    （二）总体规划与部门间专项规划的衔接不紧密,总体规划的指导性和专项规划的参考因素未得到充分体现,规划的科学性、前瞻性和地方特色还有待提高。如电力、给排水、燃气、通信等专项规划没有和总体规划编制同步进行、统筹安排,致使城区道路频繁开挖,市场、公厕、停车场等配套设施跟不上发展需要等。凤凰岛填海造地工程在总规中未落实为建设用地，影响项目进程。解放路地下人防工程专项规划项目预见性不足，工程进展缓慢。虽然我市“多规合一”改革工作目前已经基本完成“一张蓝图”的制定，“多规合一”一张图工作已基本完成，与之相配套的法律法规体系、技术标准体系、管理机构设置等顶层设计尚在开展中，但“多规合一”法律地位不明确，还缺乏实施法律依据。

    （三）乡村规划管理尊重实际和民意不够。《城乡规划法》第十八条规定：“乡规划、村庄规划应当从实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。而调查中基层反映，有的新农村居民点规划存在尊重客观实际和民意现象不够的现象，建设选址、户型设计与群众生产生活习惯不相适应，体现地方和农村特色不够，给群众的生产生活带来不便。

    (四)规划调整给城市管控带来一定压力。近年来，我市在旧城改造项目和企业配建保障性住房项目上，为了平衡旧城改造的经济投入、建设成本和企业收益，保障民生工程的建设，调整容积率规划指标时有发生，有的旧城改造容积率调整申请甚至达到了6.0以上。迎宾路中段片区向规划部门申报建设的项目共计12个，其中永福岛、澳洲城和贵丰住宅小区（孔雀城）等6个项目以配建保障房等原因调整了容积率，增加建筑面积约61万平方米。建筑规模增加直接影响城市风貌，破坏生态环境，更是加大了基础设施、公共设施的压力。

  （五）缺少公众参与规划的城市规划展览馆平台。城市规划馆作为城市整体形象和对外交流的重要平台，全方位、多角度展现城市建设的沧桑巨变以及城市发展成果与总体趋向的同时也是公众直观了解规划，参与前期规划编制的一个重要平台，目前我市城市展览馆尚未选址建设。

    三、意见和建议：

    （一）进一步加大对《城乡规划法》及相关法规宣传、教育力度，增强全社会规划意识和法制观念。宣传教育的重点对象不仅是各级领导干部，而且还要包括开发商、市民等群体，特别要加大对农村的宣传力度，真正做到家喻户晓。

    （二）加强规划编制和审批管理，加大城乡规划执法力度。一是市政府及有关职能部门要依法加强规划编制和审批管理。结合“双修”“双城”建设，严格执行规划，增强规划的严肃性和连续性。 规划编制要广泛征求社会各界的意见，注重体现地方和农村特色，不断增强规划的前瞻性、科学性、严肃性和权威性，提高规划编制水平和服务效率。二是加强规划专业人员培养和人才引进，不断提高城乡规划监管执法水平；三是要加大巡查力度，严厉查处违规建设行为。要采取有效措施从源头上控制“违建”的发生，做到“早发现、早制止、早拆除”，以降低执法成本，提高执法效能；要建立规划、国土、公安、执法等单位相互配合的监管联动机制，严厉打击未批先建、批少建多、批低建高、擅自变更规划等违法行为,形成齐抓共管的工作格局 ,确保城乡规划落到实处。同时，积极向上级主管部门反映真实情况，协调解决好我市有关驻军部队和农垦系统在用地建设中存在的突出问题，保护环境，维护三亚城市整体形象。

    （三）加强规划调整监管，减少城市管控压力。市政府及有关部门要在民生工程项目建设中，加强对旧城改造和配建保障房的财政和政策支持，通过出台相关规费减免等财政扶持政策，不以提高容积率来平衡所有建设成本和企业收益。为此，建议市政府对尚未改造、准备进行改造和已确定为危房需要改造的旧城改造项目，由政府土地储备职能部门对其土地或建筑进行收储，并统筹安置收储土地单位职工住房，改造的土地达到出让条件后由政府公开拍卖。

    （四）市政府要加快协调省政府制定出台“多规合一”相应改革指导意见，为“多规合一”实施奠定法律地位，全力推进“双修”“双城”工作。要加快三亚市城乡规划馆的建设，为市民提供一个能直观了解规划的平台，有助于城市规划的实施；更好地展示三亚，让国内外游客更加了解三亚。

    （五）自觉接受市人大及其常委会对《城乡规划法》的法律监督和工作监督。根据《城乡规划法》第十九条、第五十二条等规定，市政府要依法向市人大常委会报告城乡规划的实施情况，认真落实控制性详规报人大备案制度，对涉及规划调整需报人大常委会备案的，要按照有关规定及时报备。