贯彻实施民族区域自治法 推进社会和谐发展

市人大常委会执法检查组

受省人大常委会的委托，市人大常委会于7月下旬对我市2010年以来贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》和《海南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》（以下简称“一法一规定”）情况进行了执法检查。执法检查组在符德安副主任的带领下，分别听取了市政府及其职能部门和六镇两区贯彻实施“一法一规定”的情况报告，并实地考察了海棠湾伊斯兰古墓群保护、风情小镇建设和天涯镇黎陶黎锦展示、天涯古道保护等。

一、基本情况

我市行政辖区六镇两区，其中六镇及河东区为少数民族聚居区，面积1813平方公里，占全市总面积的94%；全市常住人口68.54万人，少数民族人口22.98万，占常住人口的33.53%（依据第六次人口普查数据）；少数民族人口以黎族、苗族、回族为主，其中黎族人口20.90万，占少数民族人口的90.95%。2010年以来，我市全面加快民族地区建设，民族地区政治、经济、文化以及社会事业发展水平显著提升。我市少数民族干部总量及占比逐年增高；民族地区基础设施建设累计投入523537.9万元，年均增长10%；社会保障发展迅速，城乡居民医疗及养老保险参保率达99%；农、林、渔业和旅游业特色产业快速发展；科教文卫交通全面进步，人民生活水平不断提高。2013年农民人均纯收入9795元，较2010年人均收入增长50.6%。与全省其他市县民族地区相比，我市民族地区经济社会发展进入到历史最好时期。

（一）保障少数民族政治权利方面的情况。我市行政机关公务员（含参照公务员管理事业单位工作人员）有3293人，其中少数民族干部436人，占13.2%。各职级领导职务均配置少数民族干部，其中厅局级副职1人，县处级正职14人，县处级副职32人，县处级以上少数民族干部在市政府及其工作部门中占比为12%。六镇两区公务员总计436人，其中少数民族干部127人，占比达29.1%；县处级正职领导5人，占区镇正职领导总数的45%；班子成员28人，占比为37.8%。目前，我市有各类专业技术人员22422名，其中少数民族2623名，占比为11.7%。全市具有高级专业技术职称人才389人，其中少数民族30人，占比为7.7%；具有中级专业技术职称人才2166人，其中少数民族469人，占比为21.7%；具有初级专业技术资格4499人，其中少数民族946人，占比为21%。作为享受民族自治地方优惠政策的地级市，我市少数民族考生参加公务员考试和教师录用考试同等享受民族加分政策和特设岗位优惠。2011年至今我市累计招录少数民族公务员23人，2012年特设2个少数民族基层岗位。我市教育系统共有少数民族教师1389人，占比为26%。

（二）民族地区经济发展方面的情况。2008年7月，我市出台了《三亚市2008-2013年重点民生项目发展规划》，重点发展教育、就业、卫生等十大民生工程。2010以来，全市共安排179.1亿元用于民族地区基础设施建设，占同期公共财政支出的60.5%，年均超过25亿元。共完成68项总里程82.4公里的民族地区公路建设，32座总长1372.9米公路桥梁建设，基本建成互联互通的农村公路网络体系，在全省率先实现行政村主村道100%硬板化。开设28条公交线路，解决边远民族地区群众出行难问题。民族地区自来水普及率由60%提高到73%，超过全省农村自来水普及率12个百分点。完成危房改造795户，新建户用沼气池约2490个。几年来，我市共投入专项和涉农扶贫资金35526万元，用于扶持贫困地区基础设施、经济发展、社会服务、技能培训等项目建设，重点向民族地区、贫困地区、贫困农户倾斜，贫困人口由2010年的20188人减少到11340人。贫困群众收入明显增加，农民人均纯收入9795元，同比增长11%。此外，全市投入城镇化建设规划和建设资金11404万元，完成了9个项目，其中农村基础设施项目9个，保障性住房、其他城镇建设等78个项目稳步推进。

（三）民族地区社会事业发展方面的情况。教育方面，我市现有少数民族集居地区的小学65所，初中4所，完中1所。少数民族小学入学率每年保持在99%以上，初中98%以上。2013-2014学年，全市小学在校生61302人，其中少数民族学生20839人；初中在校生28778人，其中少数民族学生12079人。2010年以来，全市投入资金53325万元，用于民族地区教学楼、学生宿舍等教育基础设施建设；投入16363.6万元用于包括少数民族学校在内的全市中小学校购置教育教学设备，不断改善中小学校的教学条件。实行免除义务教育阶段公办学校杂费、教科书费和农村义务教育阶段寄宿生住宿费政策，并对农村义务教育寄宿生给予生活补助。推行少数民族寄宿制教育，实行“三管”，由市财政提供一定的生活补贴和管理经费，现在校人数合计811人，2010年以来累计投入1106.4万元。同时，我市对苗族学生实行指令性招生计划，保障苗族学生入学录取。2010年至2013年，少数民族高考人数累计3992人，本科录取1527，专科录取2127，录取率达91.5%，全市高考质量呈现整体提升的良好态势。2012年以来，投入4915万元用于两区六镇146所学校的53633名中小学学生营养改善，投入5427万元对义务教育阶段的少数民族寄宿生发放生活补贴。社会保障方面，我市全面建立五项社会保险制度，已形成覆盖民族地区的城乡社会保险体系。截至2014年6月底，城镇从业人员基本养老保险参保人数16.8万人，比上年同期增长3.7%，参保率达到99.55%；城镇居民养老保险参保2.4万人，参保率达99.14%；新型农村社会养老保险参保15.7万人，参保率达99.31%；城乡居民基本医疗保险参保人数44.5万人，同比增长2.1%，覆盖率达99.99%。公共卫生方面，2010年以来，我市投入300248万元资金用于民族地区卫生事业建设及公共卫生事业的转移支付，完成了育才镇卫生院整体搬迁工程、梅山分院周转房工程等9个专项工程，为基层医疗机构购置了三大常规的检验设备和血液分析仪、生化分析仪等基本公共卫生服务项目必备设施。

（四）少数民族文化方面的情况。全市普查库存市级以上“非遗”少数民族资源项目50个，涉及文学、音乐、舞蹈、传统手工技艺、民俗、医药、传统体育等8个门类，成功入选“非遗”保护名录有10个，其中国家级保护名录2个，省级保护名录7个，市级保护名录1个。共申报确认“非遗”代表性传承人35人，其中国家级传承人1人，省级传承人6人，拟报市级传承人28人，传承人补贴纳入了财政预算。在天涯镇、育才镇、凤凰镇等地建立起一批少数民族文化遗产保护展示基地。引进企业并鼓励和扶持建设了三亚千古情、天涯民族风情园、槟榔河文化旅游区等民族文化景区内的民族文化展示馆所和场地。在三亚市博物馆开设、扩建展馆约500平方米，征集各种民族精品器物，馆藏物件1000多件。2010年以来，市财政拨付经费2461.8万元，主要用于民族文物保护、征集、挖掘，“非遗”传承人补助，举办少数民族节庆文化活动以及参加少数民族文艺会演、体育竞赛等活动。在六镇设立文化活动中心6个、文化室426间、农家书屋107个以及运动场馆一批，配备文化体育设施设备，提升民族聚居地区的文化服务水平。我市还积极开展民族医药的开发和保护，该项工作主要依托三亚市中医院制剂中心来进行。该中心现已获批准文号的医疗机构制剂8种，在研制剂20多种。同时，市卫生部门还积极申报省、市课题19项，通过科研立项加强我市民族医药的开发和保护工作。

（五）民族地区生态建设及保护方面的情况。2010年以来，我市共投入资金2424万元，在育才镇抱安村、那会村、青法村和凤凰镇扎南村开展生态效益补偿财政补贴工作，取得较好的效果。同时，积极开展乡镇生态文明系列创建活动，促进农村生态环境的改善。目前，我市已建成670个文明生态村、13个省级小康环保示范村、5个省生态文明乡镇、1个国家级生态文明乡镇，并编制了吉阳、天涯、凤凰、海棠湾4个镇的环境保护规划，继续推进国家生态文明镇创建。

（六）市政府依法制定配套规范性文件的情况。我市无立法权，没有专项民族工作的法规。市委、市政府通过制定规划、下达任务指标等实现宏观调控，市政府职能部门制定部门规范性文件作为法律法规和政策的配套落实。如林业部门制定了《三亚市生态效益补偿财政补贴暂行办法》、《三亚市林地保护利用规划》等规范性文件；水务部门制定了《三亚市水库饮用水水源保护监督检查制度》、《三亚市水库饮用水水源保护责任追究制度》等水资源保护管理制度。此外，为加强我市少数民族人才队伍建设，市政府还责成市民宗委组织力量编制了《三亚市少数民族人才中长期发展规划》，目前己进入征求意见阶段。

二、存在的主要问题

在充分肯定我市在贯彻实施“一法一规定”方面取得令人瞩目的成绩的同时，我们也应该看到，少数民族事业的发展还存在着不少的问题和困难。主要是：

（一）少数民族事业发展得不到足够的重视。少数民族事业，是党和国家坚持与完善民族区域自治制度，加快少数民族和民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的一项综合事业。2012年7月，国务院办公厅发布了《少数民族事业“十二五”规划》；2012年3月，海南省出台了《海南省少数民族事业“十二五”规划》，就推动民族地区经济发展，推动教育、科技、卫生、就业和社会保障事业发展，推动基本公共服务水平提高等方面都作出了具体规定。而我市至今没有编制出台《少数民族事业“十二五”规划》，2012年以来，市政府组织力量编制的《三亚市少数民族人才中长期规划（2012-2020）》，目前还处在征求意见阶段。少数民族人才队伍建设是少数民族事业的重要组成部分，该规划历经多年，迟迟没有出台，相关工作无法开展，不可避免地影响了少数民族事业的整体推进。

（二）少数民族干部和各类专业技术人才的培养、使用力度有待加强。依据我市第六次人口普查数据，少数民族人口占全市常住人口的比例是33.53%。而我市行政机关公务员（含参照公务员管理事业单位工作人员）中，少数民族干部占比为13.2%；县处级以上少数民族干部在市政府及其工作部门中占比为12%；专业技术人员中，少数民族占比为11.7%，具有高级专业技术职称的占比仅为7.7%。由此可以看出，我市少数民族干部和各类专业技术人才在总人口（常住人口）中的比例明显偏低，少数民族人才队伍建设整体形势不容乐观。

（三）少数民族文化遗产保护和传承亟待加强。执法检查发现，我市少数民族文化遗产的保护和传承存在认识不到位、重视程度不够、工作力度不大等问题，现状令人堪忧。如国家重点保护文物伊斯兰古墓群，位于海棠湾镇靠海繁茂的木麻黄林中，通往古墓群的道路崎岖不平，交通不便。古墓群保护区是用简易的铁丝网围起来的，地上堆积一层厚厚的木麻黄落叶，如遇明火，将酿成火灾，后果不堪设想。据了解，文化部门2013年至今没有下拨相关经费进行修缮和维护，海棠湾镇政府多次催促均未果。又如，建在天涯海角景区对面的“黎族传统制陶传习所”及其展示馆由企业投资兴建，场地狭窄，设备简陋，政府没有更多资金给予支持，不利于黎陶“非遗”项目的保护和发展。而且还存在项目用地属于天涯海角风景区总体规划范围内，规划、建设等需要有关职能部门协调解决的问题。还有，我市民族博物馆建设相对滞后，大量珍贵文物存放在设施简陋的仓库里，部分文物有灭失和损毁的危险，令人心痛。此外，部分“非遗”项目丧失赖以生存的环境，面临失传的境地；“非遗”项目传承人年龄老化，亟待培养传承新人；“非遗”保护中心成立至今，尚未配备人员编制，缺乏保护经费等等这些问题的存在，困扰和影响了我市少数民族文化遗产的保护、开发和传承。

（四）少数民族教育落后局面有待扭转。一是少数民族地区教师工作生活条件较差，人才流失严重，城乡义务教育不均衡发展趋势有所加剧。2013年，市教育局参照《海南省偏远贫困地区行政村以下农村小学教师生活补助实施方案》，制定了对我市山区教师进行生活补助的方案，苦于没有政策依据，无法发放。2014年加大了补助力度，最终因为同样的原因，未能实施该项利民惠民措施。二是少数民族寄宿班招录工作不够完善，相关配套措施跟不上，少数民族优秀人才培养基地的作用有所削弱。三是少数民族地区寄宿生学校管理经费不足，学生生活补贴发放迟缓，学生低龄寄宿等问题，给学校的正常管理和学生身心健康带来了一些不利影响。四是教育用地落实较难，部分学校办学条件依然很差。如海棠湾受规划影响，不少学校无法进行规划建设，校舍危房得不到及时改造和修缮。又如我市六镇目前只有育才镇中心幼儿园和海棠湾镇龙江幼儿园（暂名）建设完成，离市政府2011年3月出台的《三亚市学前教育改革和发展三年行动计划（2011-2013）》2013年底规划新建9所公办乡镇中心幼儿园的目标任务相去甚远。

三、意见和建议

当前，正值我市撤镇设区工作全面展开，少数民族事业的发展走到了新的历史关口。少数民族事业的发展，既面临难得的机遇，也要接受新情况新任务的考验。为了更好地贯彻落实“一法一规定”，推动少数民族事业又好又快发展，执法检查组提出如下意见和建议：

（一）高度重视少数民族事业，加快制定并强力贯彻《少数民族事业中长期规划》。《少数民族事业“十二五”规划》强调，“大力发展少数民族事业，是适应我国多民族基本国情的客观需要，是增进民族团结和维护社会稳定的重要保障，是实现全面建设小康社会战略任务的重要内容。少数民族事业的发展，事关各族群众的福祉，事关社会主义现代化建设的全局，事关国家团结统一和长治久安，具有重大的现实意义和深远的历史意义。”我们必须站在这样的高度去认识少数民族工作的重要性，进一步增强做好少数民族工作的责任感和使命感，为少数民族事业的发展添砖加瓦、献计献策。当前，要抓紧组织专门力量，加快制定出台我市《少数民族人才中长期规划（2012-2020）》，作为今后一段时间内少数民族人才工作的纲领性指导文件，认真加以贯彻落实。在此基础上，研究制定《少数民族事业中长期规划》，更好地推动我市少数民族事业的发展。

（二）加大少数民族干部和各类专门技术人才的培养、使用力度，为我市经济社会发展提供强有力的智力支撑。要积极推进少数民族干部培养选拔工作，完善少数民族干部选拔制度，不断扩大规模、提高质量、改善结构。民族自治地方招收录用公务员时，依据法律和有关规定，对少数民族报考人员给予适当照顾。要重视培养选拔少数民族干部，尤其是少数民族女干部，在三亚撤镇设区中，要注重加大对少数民族干部的使用力度，改善干部配备结构，提高少数民族干部比例。加强对少数民族和民族地区干部的教育培训，要进一步确立少数民族和民族地区经济社会发展中人才优先发展的战略。加大对艰苦边远民族地区人才的扶持力度，鼓励民族地区各类人才的成长和创业，支持和吸引各类人才到民族地区发展创业。加大教育、卫生、科技等方面人才的双向交流，不断提高民族地区各类专门技术人员的素质。

（三）着力保护和发展少数民族文化，不断满足各族群众精神文化需求。要按照国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要，加快构建民族地区公共文化服务体系。继续实施广播电视“村村通”工程，力争实现“户户通”，并做好工程设施的维护、售后服务等工作，为民族地区群众提供优质的精神食粮。要加快民族博物馆建设，让更多的文物“有家可归”，充分发挥文物在文化传承、历史记录、昭示后人等方面的作用。要研究解决海棠湾伊斯兰古墓群目前存在的问题，及时拨付专项经费修缮和指定专人日常维护，使珍贵文物得到妥善保护和利用。要加大对天涯镇“黎族传统制陶传习所”及其展示馆的黎陶、黎锦的传承保护和扶持开发力度，加大专项财政预算经费投入，让古老的民族传统手工艺文化焕发青春，世代永传。要积极支持民族地区公共体育设施建设，依托少数民族重大节庆活动与民族文化资源，广泛开展群众性文化体育活动。要解决好开发和保护的突出矛盾，建议市政府及其有关职能部门在规划建设时，对一些古老村落群加以保护，划定保护区域，使有一定规模的独具特色风格和地域特色的船形屋、寮房等居住文化免遭泯灭。要下大气力研究解决“非遗”工作存在的困难和问题，进一步提高我市民族文化遗产保护、开发和利用水平，争取用3-5年时间，使这项工作走在全省前列。

（四）加大投入和扶持力度，推动我市民族教育水平上新台阶。没有民族地区教育的发展，就没有少数民族的未来。市政府及其职能部门要提高发展少数民族教育重要性的认识，切实把发展民族教育作为促进民族地区经济发展、社会进步的重要工作来抓，并列入重要议事日程。要高度重视民族教育工作中存在的诸多问题，采取积极有效措施，进一步加强少数民族优秀人才培养基地建设，大力改善民族地区教师工作生活条件，加强教师队伍建设，优先落实教育用地，加快学校土地确权等等，形成全社会都来关心和支持民族教育的良好氛围。要尽快组织市教育局、市人社局、市财政局等相关部门召开沟通协调会，研究对策，把计划对边远山区教师的生活补助发放下去。建议市政府探索在民族地区实行高中阶段免费教育，扩大家庭经济困难学生资助比例，让更多民族地区的孩子享受到公共财政服务的阳光照耀。