关于引进人民调解力量，就地化解涉诉纠纷的建议

领衔代表：王娜

附议代表： 

近年来，三亚市两级法院案件数量不断上升，案多人少的问题十分突出。以城郊法院为例，收案数从1992年的565件上升到2012年的9379件，而同期人员数量增长不到30%。面对案件数量急剧增加、案件类型不断增多、法律关系复杂和利益冲突加剧的情况，如何在基层人民法院建立以人民调解组织为对象的“诉讼调解社会替代”模式，探索“诉”与“调”在基层人民法院的无缝对接模式，建立有效的多方参与、优势互补、调解优先的多元纠纷解决机制成为当前司法工作亟待解决的问题。

一、建议在基层法院建立诉调对接中心

当前，大量的矛盾纠纷以案件的形式进入司法领域，呈现的是一个数量多发、主体多元、诉求多样的诉讼爆炸时期。由于司法的有限性，仅仅依靠有限的司法资源和传统的诉讼解决机制，已难以满足人民群众的新需求和新期待。为实现各类矛盾纠纷的多元、有序化解，建议基层法院与司法局协商，把人民调解组织引进法院并设立人民调解窗口，就地对涉诉民事行政纠纷进行替代调解。充分发挥人民法院在诉的背景、诉的引导、诉的保障和诉的管理、指导下的诉调对接功能。同时，根据中政委提出的构建大调解体系的要求，为更好地完善诉讼内与诉讼外纠纷化解衔接机制，在基层法院建立“诉调对接中心”，并从硬件建设、人员配备、对接机制、调解质量、经费保障等方面入手，切实抓好中心建设。

二、“诉调对接中心”的地位和功能

诉调对接中心是基层法院诉调对接机制推进的重要工作平台。包括四个方面的功能：一是加强诉讼与各类非诉讼纠纷解决方式之间的衔接，支持与指导人民调解组织、行业调解等组织工作；二是有序引导当事人通过中心以非讼调解的方式解决纠纷；三是组织、委派、委托及邀请符合条件的组织或人员进行调解；四是对各类非讼调解协议进行司法审查确认，充分发挥审判的规范、引导和审查监督作用。

三、诉调对接中心框架结构

（一）人员配备

中心可由退休法官、街道调解干部、企业工会干部、医院主任医生等专业人士组成，并由民一庭选调民事法官对中心窗口进行专职指导。

（二）组织结构

中心的结构框架可分三个部分：第一部分是法院专业调解组的调解工作，分别是专门设立医疗事故、侵权纠纷、婚姻家庭纠纷、劳动争议纠纷、合同纠纷、交通事故调解小组，分类进行专业化调解，负责将涉诉民商事等纠纷引导、委托进行人民调解；第二部分主要是面向基层群众，设立专业调解室，以构建与定点单位联系、送法上门、就地解决纠纷的长效机制。如在三亚市交警支队设立交通事故调解室，派驻人员就地调处交通事故纠纷；在消保委设立消费纠纷联合调解室，加大行业调解力度。第三部分是对基层调解员的培训，请专家学者及资深法官下基层讲课，并在基层社区设立巡回审判联络点，根据实际需要，开展就地开庭、法律咨询、法制培训、指导人民调解等巡回审判工作，针对群众关心的热点问题，及时作出回应，到实地参与疑难纠纷的调解、指导。

 （三）收案类型

诉调对接中心可实现调处离婚案件、“三费”（抚育费、抚养费、赡养费）、借贷纠纷、相邻纠纷、改变抚养关系、解除收养关系、小额损害赔偿、合同、婚姻家庭、侵权、所有权、劳动争议、刑事附带民事等案件的全面覆盖。

（四）运作规范

制定《诉调对接中心对接工作实施办法》，规定委托人民调解的案件范围、调解程序、调解时限，并建立调解员回避制度、调解笔录制度、保密制度、案卷归档制度等，规范诉调对接工作的流程管理。同时，对虚假调解的成因及表现形式进行调研，制定相关规范，减少风险，严防虚假调解，逐步实现诉调对接中心工作规范化、科学化、制度化运作。

（五）司法为民，深化便民机制

诉调对接中心可通过快速调解、上门调解、电话调解、电话接待以及调解回访机制等举措，以及在诉前送达、诉前委托鉴定评估、诉前调查等各个环节体现便民、利民的特点，进一步减轻当事人在诉讼时间、精力、费用方面的负担，方便人民群众的诉讼。

（六）力求创新，充分加强整体合力

加强与司法局互动――实现司法调解与人民调解紧密互动，可由市司法局成立“三亚市人民调解委员会”，在城郊法院内设立调解窗口，由法院派出指导法官，指导调解工作。加强与两区六镇职能部门、司法所、居委会互动――坚持诉调对接联席会议制度，建立长效沟通联动机制，完善多元调解对接机制。共同参与重大、突发、敏感期矛盾纠纷排查化解工作，确保第一时间掌握，第一时间上报，及时联动化解。构建人民调解、司法调解、行政调解和仲裁调解相互衔接配合的多元社会矛盾调解体系，提高调处化解矛盾纠纷的整体效能。加强与社会团体互动――加强与市团委、市妇联、街道社区、物业管理、消协及各景区景点的工作对接，通过座谈会、参与诉前调解的形式加强指导。加强与行政调解互动――加强法院与市卫生局、公安、工商、土地房产等相关行政部门的联系，构建工作协商机制，畅通信息渠道，加强行政调解和诉前调解力度，形成纠纷化解合力。

（七）强化指导，充分提高专业水平

中心在专业化分工的基础上，不定期开展专题培训、诊所式培训以及个别指导，提高调解员的专业素养和调解能力：通过组织群众工作方法大讲评、选派调解员担任人民陪审员、组织调解员观摩法官调解、模拟调解等多种方式加强业务培训；运用“诊所式”培训方法，对各个接待环节的群众工作进行讲评，既调取当事人接待过程中的真实录音录像，也组织调解员进行场景模拟，由调解员对不同接待行为开展分析、讨论；以调解组指导法官一对多带教的形式，对调解员遇到的特别情况、特别问题予以个别指导。

四、推进诉调对接工作的意见和建议

诉调对接工作，可以激活化解纷争的社会资源，疏通矛盾纠纷解决的有效路径，缓解法院案多人少的矛盾，使大量的社会矛盾纠纷在诉前得到了化解，有力地促进社会的和谐稳定。对此，对推进诉调对接工作提出如下建议：

（一）提高调解人员待遇。目前在高院对调解个案奖励的支持下，在一定程度上调动了法院办案人员调解的积极性。然而，目前法院聘人员的待遇仍然较低，每月千余元标准，在法院工作规范化要求逐渐提高的情况下，不仅与日益繁重的工作任务不相适应，亦不利于吸纳优秀的退休法官和调解员加入队伍，尤其是难以实现对专业人才的差别化待遇。故应争取财政支持适当提高调解人员报酬，既有利于提高现有调解人员工作积极性和队伍稳定性，亦可增加这一岗位对优秀调解员尤其是优秀退休法官的吸引力，能从队伍上保障诉调对接工作的深化工作。

（二）在诉前实行法院调查令制度。为强化当事人的举证责任，解决当事人举证难问题，充分发挥律师的作用，从而提高法院办案效率，建议在诉前实行调查令制度。诉前或诉中律师持法院发出的调查令可以去银行及相关金融机构调取相关证据，以减少法官的办案压力和影响办案效率。

（三）诉前调解作为诉讼前置程序。对于诸如小额诉讼、家庭婚姻、一般的民事索赔等案件的诉前调解设置为强制性的诉讼前置程序，不再征询当事人意见，直接进入诉前调解程序，以减少当事人对诉前调解制度的质疑和不理解。另外，在诉前调解阶段，对于冒名起诉或参与调解等虚假调解的行为人，建议增大行为人的违法成本，明确诉前虚假调解行为人的法律责任及处罚形式。