关于三亚市“十四五”规划纲要编制情况的调研报告

——2020年11月4日在市七届人大常委会第42次会议上

市人大常委会财经工委

为助力三亚“十四五”规划编制，市人大常委会财经工委组织了相关专题调研，委托第三方专业团队组成调研组，放眼国际视野，立足国家战略，结合三亚实际，谋求创新发展，以多种形式获取信息，对三亚市“十四五”规划（征求意见稿）进行深入分析研究，提出意见建议，形成本调研报告。

一、三亚“十三五”规划实施成果与不足

（一）“十三五”规划实施成果显著，亮点突出。三亚“十三五”规划目标设定合理，具有可操作性，对国民经济和社会发展起到重要指导作用。2018年4月13日，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自宣布、亲自推动海南自贸区、自贸港建设，为三亚“十三五”规划实施带来巨大动力，“十三五”规划实施情况总体上良好，实施成果显著，“十三五”成为三亚国民经济和社会发展快速发展的五年。与全省比较，三亚在“十三五”规划及执行上呈现诸多亮点。

1、发展指标总体达到规划预期。三亚“十三五” 规划确定的经济发展、创新发展、民生福祉、生态文明等四大类28项发展指标（预期性指标17项、约束性指标11项），除固定资产投资（预期性指标）因主动调整投资结构、减轻对房地产投资依赖而不达预期外，27项指标提前达到预期进度。对比全省在经济增速、投资增长、人均GDP增速、研发经费投入等方面多项重要经济指标以及有关产业发展的某些目标不达规划预期，三亚“十三五”总体发展亮点突出。

2、相对集中的产业导向显示更强发展动力。长期以来，三亚坚持专业化旅游城市定位，突出当地比较优势，在海南和全国的产业分工中成功地树立了特色旅游城市品牌,相对全省重点产业多达12个的分散型布局,整体经济得到更快发展，2019年全市生产总值为677.86亿元，人均GDP为10.69万元，远远高于海南其他城市。通过调整投资促使产业结构优化，2019年非房地产投资占固定资产投资56.1%，自2012年以来占比首度超越房地产，2020年上半年非房地产投资继续增长。从GDP增长看三亚前四年增幅达55.82%，不仅高于规划预期,比海口、全省和全国均高10个百分点以上,见表1：

表1 海口、三亚“十三五”GDP增长比较

                                                   单位：亿元  增长：%

数据来源：国家、海南省、三亚市的统计资料和统计公报

3、旅游业保持快速增长，新增旅游项目增强了吸引力。三亚“十三五”前四年每年接待过夜游客人数、旅游总收入均保持两位数增长，且均高于规划预期；其中2019年达2396.33万人次、633.19亿元。2020年上半年受新冠肺炎疫情影响旅游业下滑，但下半年在自贸港免税购物新政刺激下恢复较快，高端酒店接待超过往年水平。对比全省新增旅游吸引物很少的情况，三亚“十三五”新增一批景区、高端酒店、特色演艺、旅游村和其他新业态项目，增强了旅游发展的吸引力。

4、各项民生福祉稳步提升。两个“翻一番”小康目标顺利完成，美丽乡村建设取得成效,行政村通客车率100%。至2019年，全市千人口拥有卫生技术人员、病床数分别为8.82人、5.71张，远超全国平均水平；各类入学率指标均超全国平均水平。城镇居民和农民人均收入持续增长，均高于规划预期。

5、生态文明建设成效显著。各项环境质量指标均达到预期目标，市区环境空气质量优良率98.6%，近岸海域水质、城乡集中式饮用水源地水质的优良率均为100%，河流、湖库常规监测断面水质优良率91.7%，生态环境质量保持全国领先水平，2019年成为全省唯一入选全国首批11个“无废城市”建设的试点。

6、改革与创新初具成效。在全省率先组建营商环境服务局，以一系列制度创新优化营商环境。加大招商引才力度，稳步推进崖州湾科技城和中央商务区等项目，“警保联控”社会治理新模式等5项案例成功入选全省发布案例。

以上成果和亮点为“十四五”三亚在继承中优化发展、在创新中突破提升、在补齐短板中实现跨越和建设海南自贸港标杆型、引领性城市打下了坚实基础。

（二）“十三五”规划编制和执行中的不足

1、产业发展结构不均衡。“十三五”期间，三亚着力调整产业投资结构，虽然2019年实现非房地产投资在固定资产投资中占比超过房地产，但房地产仍超过40%。由于有待建立科学合理的产业结构，现代服务业、高新技术产业处在起步阶段，新兴海洋产业和新业态尚未形成为新的支柱产业，以致在房地产调整中尽管旅游业保持快速增长，全市GDP增幅仍呈现逐年下降势头（见表1），表现出经济结构调整的阵痛。房地产一业独大问题成为“十四五”优化经济结构的艰巨任务。

2、主导产业有待升级优化。旅游是三亚的主导产业，“十三五”新增旅游吸引物虽多于全省，但面对消费需求变化和国内外市场竞争仍显不足；传统的旅游存量产品出现老化倾向，亟需转型升级；旅游新业态产品虽有发展，却多呈现单环节、短环节、断环节状况，缺乏完整产业链和配套企业群。旅游空间布局失衡，项目集中于滨海岸带，海上和离海稍远乡村的旅游开发滞后，影响了旅游全域化发展和整体效益提升。航空交通和旅游服务档次的制约，引致旺季交通接待的“天花板”和淡季的低价竞争，影响了旅游产业潜力的发挥。

3、城市文化缺乏深度挖掘。城市品牌缺乏核心文化支撑，特色城市文化开发不足降低了区域吸引力和产业竞争力。鹿文化和凤文化的市场认同度不高，极具中国文化传统底蕴的天涯文化局限于天涯海角景区并缺乏深化与展开。较早引入的国际品牌酒店和其他项目随着在中国各地普及以及缺乏本土特色对国内外市场吸引力均下降。此外，外国品牌旅游项目无法成为中华民族文化复兴的载体，难以促使三亚通过旅游业承担国家使命。

4、民众生活的幸福感需要提升。“十三五”三亚居民人均、城镇居民、农民的可支配收入增长指标同全国、全省、海口比较相差无几，互有高低（见表2）：

表2  三亚“十三五”居民人均可支配收入比较  单位：元     增长：%

注：以上增长率为没有扣除价格因素的名义增长率

但是，以三亚城镇居民人均可支配收入与全国城镇居民人均可支配收入比较，“十三五”各年都在92.8%以下，低7个百分点以上（见表3）：

表3  三亚城镇居民人均可支配收入与全国比较  单位：元    

同期，三亚物价高居全国城市前列，日常生活中和网络上对三亚低收入、高物价的吐槽对三亚城市形象产生负面影响。

5、改革创新、承担使命存在不足。营商环境有所改善，对比深圳、新加坡等地仍然欠优，与国际商事规则接轨不紧，在运作机制、规范性和标准化等方面仍有较大差距，创新驱动发展动力不足，产业项目落地较难。虽地处独特区位和拥有多方面条件，由于改革创新方面的不足而在对接与承担国家使命方面缺乏突破。

二、关于“十四五”规划编制情况

市委、市政府对“十四五”规划编制工作高度重视。贯彻习近平总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件和《海南自由贸易港建设总体方案》精神，结合中央和省委、省政府指示，对“十四五”规划的指导思想、发展目标、重点任务和保障举措等方面提出具体要求，规划工作组织有力、推进有序。

“十四五”规划（修订稿）综合考虑了今后五年三亚市发展面临的机遇、优势与挑战，从对海南自由贸易港建设的历史担当提出“十四五”发展目标，从经济发展、开放水平、创新驱动、居民福祉、生态文明等方面对主要指标进行体系化地安排，总体上符合三亚市发展实际，并与省“十四五”规划指标相衔接，体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。

世界百年之大变局、中国两个一百年对接、海南自贸港开局与起步的三层特殊背景，使三亚“十四五”成为空前的发展关键期，也赋予三亚重大使命：一是利用独特地理区位与旅游城市的特殊作用，借助海南自贸港开放优势，积极在“一带一路”推进中为中华民族伟大复兴做出贡献；二是以旅游这种非敏感形式大力推动“南海旅游”，促进南海成为和平之海、友谊之海、合作之海，为我国在南海复杂局面中赢得更多主动；三是通过在国际旅游消费中心建设发挥重大作用为海南自贸港做出独特贡献。因此，三亚应当履行的重大使命对“十四五”规划编制提出不同于历次五年规划的更高要求。由此看，三亚“十四五”规划（修订稿）尚须进一步着眼国际视野分析多种环境，立足国家战略确定目标体系，对接十九届五中全会精神和《海南自由贸易港建设总体方案》、《海南省国际旅游消费中心建设实施方案》布局产业和项目，创新探索目标实现路径，谋求在“十四五”促使整个城市和产业实现发展上的突破与跨越。

“十三五”规划（修订稿）疏于对三亚十三五规划执行的总体经验总结，缺乏对十三五不足的分析，疏于对城市文化的挖掘、提炼和城市品牌打造，因而需要加强对引领性、支撑性项目的规划安排。由于规划对一些部门和领域的具体性事务性工作陈述过细，为追求标题的字数工整，存在夸张、生造而不规范的用词的问题，降低了规划作为法规性文件的严肃性。

三、对“十四五”规划编制的意见与建议

三亚地理区位独特，既具有促进地方经济与社会发展以及不断改善民生的基本属性,又具有贯彻中华民族伟大复兴、一带一路、南海等多重国家战略并可发挥出独特作用的特殊属性。

由于市场消费时尚变化和海南近十年新增旅游吸引物寥寥，国内高中端消费客群很多选择出境旅游，导致海南及三亚旅游人数虽随全国水涨船高而增加，但也开始出现增长乏力的疲态，2019年一批景区和酒店接待游客增幅甚至绝对数下降。

海南自贸港建设带来空前机遇，美国掀起逆全球化风浪和新冠肺炎将我国高中端消费客群逼回国内，使“十四五”成为三亚发展极为重要的时间窗口。认识三亚城市特有的双重属性，强化对中华民族伟大复兴使命的承担，把握战略机遇与特殊机会，对接国际回流客群促进旅游转型升级与城市跨越发展，是三亚十四五规划编制的关键点。

本调研还通过“网络爬虫”文本挖掘方法，采集微信公众号相关三亚的原创文章，通过去重、过滤营销推广类文字后得到有效文本1038篇，以专业的中文分词工具jieba进行高频词统计与处理，得到三亚舆情热点并进行数据信息分析，进一步合并归类后构建以下涉及三亚的高频词词云图：

从三亚高频词的词云图可见，涉及旅游、自贸港建设、免税购物、海洋资源及直接涉海旅游活动极为突出，说明三亚作为专业旅游城市的地位，游客对海洋资源与海洋旅游情有独钟，对自贸港建设的期盼以及免税购物成为三亚的近期热点。所有这些，对编制十四五规划具有启发意义。

综合以上诸方面情况，为促进规划编制提出如下建议：

（一）建设以旅游主导产业为统领的创新型城市。规划编制要同时考虑本市发展、海南自贸港建设与中华民族伟大复兴三个层面，提出建设以旅游主导产业为统领的创新型城市，确定以旅游业带动、促进和对接其他产业的战略导向。继续坚持专业化旅游城市定位的同时，从服务档次、运作规则、特色文化等方面推动旅游转型升级，提升三亚的国际化吸引力、竞争力和影响力，在本市发展、海南自贸港和国家战略三个层次打造创新发展的范例。

（二）打造我国经济内外双循环互相促进的枢纽地。国家应对国际变局和新形势，提出以国内循环为主、国际国内双循环互相促进新格局。三亚因自贸港政策、独特区位、产业基础和相关设施支撑，有条件打造我国经济内外双循环对接与互相促进的枢纽地，以及基于此的国内外企业、机构、项目的合作承载地与相关文化的交流地。规划要把握战略机遇，抓住特殊机会，承担历史使命，突出转型升级，强化存量产品改造和增量产品创新，以优质产品与服务吸引并满足回流国内的高中端消费需求的同时，探索扩大开放和强化外循环的突破口。

（三）建设海南国际旅游消费中心核心城市，创新集聚消费新格局。对应提出的建设自贸港标杆城市，要清醒认识离岛免税购物新政策带来三亚旅游升温的强心针效应，针对国内自贸区不断增加和免税购物项目的扩散，抓紧规划布局就地免费消费项目、国内国际优质商品与服务（免税或低税）集聚消费的特色项目，突出提出以离岛免税购物 + 就地免税消费 +全球优质产品与服务集聚消费的产业新格局，将三亚建设为海南国际旅游消费中心的核心城市。规划（修订稿）第五章仅仅提出打造国际旅游消费中心核心区是不够的，“核心区”可大可小，语意不详。

（四）以建设国际海洋旅游城市为突破口，大力发展海洋经济。贯彻习总书记提出的“海洋命运共同体”重要理念，明确提出打造国际海洋旅游城市，浓墨重彩规划与推进海洋旅游，围绕海洋旅游以专门章节规划包括滨海、海上、海空、海底、海岛等多空间多形式旅游产品，挖掘特色海洋文化，基于海洋旅游体验大力发展相应的教卫科研、文创设计、商品加工、装备制造、主题会展以及专项金融产品，以海洋旅游的高档次产品、长链条产业、多业态集群，为三亚千亿产业探索实现路径，为海南海洋产业从全国垫底位置奋起直追做出贡献。

（五）创新建立与自贸港相适应的制度体系，创造一流营商环境。结合三亚实际，对标最高标准、最高水平的开放形态，借鉴国际国内经验，以形成法治化、便利化、国际化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境为重点，全面深化改革开放，推进各领域、行业、岗位协同的制度创新和落实机制。确定“十四五”营商环境提升的时间表、路线图、行动方案以及分阶段的预期目标，分解其主要工作任务，明确各部门、各区以及政务服务部门的工作重点。创新营销环境监管体系和评价模式，委托专业第三方机构以市场评价为第一评价、以企业感受为第一感受开展营商环境考评，并将考核结果同干部与工作人员提拔、使用及奖惩结合。

（六）塑造具有海洋特点的“天涯文化”为城市特色主题文化。强化文化自信，挖掘极具中华文化底蕴而又有海洋特点的“天涯文化”，并将其提炼为具有开放、包容、创新与突破等属性的特色文化作为三亚城市主题，以“天涯文化”为核心IP引导和鼓励投资者围绕国际一流服务档次、中国文化主题、地方资源特色改造与开发各类旅游产品和相关新业态吸引物，打造一批弘扬中华文化的当今精品、明日文物、中国范例、国际亮点。

（七）根据三亚比较优势确定经济形态，大力发展“平台经济”。以旅游业为引领、为支撑、为背景的多种产业和项目平台，变提发展不具特别优势的“总部经济”为大力发展具有比较优势的“平台经济”。大力发展为各类平台型项目提供技术保障的现代网络与数字技术，欢迎而不拘泥于吸引跨国企业总部，鼓励各地行政部门、社会机构、行业组织、大小企业乃至专业人士带资金更带资源与市场到三亚兴办不同形式（中心、基地、论坛、专业俱乐部等）、不同内容（商贸交易、会展节事、蜜月婚庆、旅居度假、医卫康养、研学教育、科技研发、文创设计、海洋、种业等）的平台型项目（规划应慎提“集聚跨国企业总部达到100家以上”），真正大型跨国企业总部选择城市，一定要有多方面支撑要素，一般不会搬离原来所依托、所发展的城市。三亚是60多万人口的小城市，缺乏吸引大型跨国企业总部的因素。

（八）完善民生保障体系，建设三亚幸福家园。在规划中明确居民可支配收入加速增长并在赶上全国平均水平。重点关注就业增长，鼓励企业在同等情况下优先安排当地居民就业；制定扶持政策，鼓励扶持建设中小企业及个体经营者创业的实体与网络平台项目。建立物价调控和监管机制，保障和丰富市场供给，适时启动物价联动补贴，确保物价平稳有序，在提升民众幸福感的同时，以优质服务、合理物价优化城市形象，增加区域竞争力。完善社会保障体系和公共服务体系，重点改变医疗、教育等民生服务供给不均衡状况，建设三亚居民与游客共享的幸福家园。

（九）战略性提出“南海旅游”，逐步打造国际旅游集散地。战略性提出、策略性推动“南海旅游”，提出积极同环南海的城市合作，共同推进将整个南海打造为吸引新兴亚洲和全球度假市场的“世界旅游之海”与和平、友谊、合作之海，以非敏感的旅游形式促进环南海国家与城市的经济与文化交流，逐步将三亚从国内旅游目的地为主建设成为国际旅游集散地。

（十）对旅游注入科技、文化等元素，增加旅游业现代服务含量。充分认识旅游是低门槛、高天花板、大包容量的综合性产业，至今虽主要体现为传统服务业，但是具备提升为特色现代服务业的巨大潜力。三亚应在“十四五”突出以科技、文化等元素对旅游的注入，积极推进旅游产业增加现代服务含量的先行试验，在促进旅游提质增效的同时为全国提供范例。

（十一）高水平推进旅游国际化，探索全域旅游“对的”路子。三亚2005年面对国际度假游客大幅增长而传统旅游接待不适应情况，提出基于全市旅游化改造、旅游国际化提升的建设国际化旅游城市目标，对全域旅游的探索做出最初贡献。在“十四五”新的发展背景下，应贯彻习总书记关于“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”的指示，更多从政企齐抓共管、城乡协调推进、旅游同其他产业融合、各种规划与建设兼顾旅游的理念、机制、模式等方面继续探索与创新，合理配置旅游度假、公共服务与土地资源，打造有优越生态环境、优美景观环境、优雅文化环境、优质服务环境的开放型旅游境区，结合旅游小镇、康养社区、滨海旅游区的分布，安排建设一批特色鲜明的主题化休闲街区，形成三亚旅游新的吸引物和消费集聚区，在城市全域优化产业空间布局，在特色消费领域丰富产品形式，结合各项设施的配套完善，引领全域旅游创建。

（十二）正视邮轮旅游不确实性，务实打造区域性邮轮游船中心。鉴于南海局势的复杂性和未来5年南海旅游发展的不确定性，三亚“十四五”海洋旅游实抓重点应着眼开发具有确定性的环海南岛、西沙与北部湾近海邮轮及主题游船产品，提高服务档次，拓展旅游形式，打造区域性邮轮游船中心。

（十三）积极发展康养旅居新业态，创新具有引领性的品牌。建议将规划中提出的“主动健康”改为“双动健康”，因为海南特别是三亚的比较优势是基于优质生态环境和良好气候条件的“被动健康”。“主动健康”概念各地都可以推动，提出“被动健康资源+主动健康行为”的“双动健康”将构成三亚独特竞争力。规划要强调充分发挥海南自贸港、热带气候、生态环境和三亚产业基础等比较优势，大力发展综合多业态的康养旅居型健康旅游，以此化解房地产存量，促进乡村振兴，对滨海一线区域“腾笼换鸟”，在优化旅游业空间分布、产业结构的同时，使三亚康养旅居成为在全国具有引领性、在国际具有吸引力的特色品牌。

（十四）加强国际国内合作，突出推动“山海共荣”发展。立足国际国内合作促进经济与文化发展，同时加强同三沙、大三亚旅游经济圈、海南中部山区与热带雨林国家公园的旅游合作，建立跨区域合作联席会议机制，联合编制区域联动发展规划，在更大范围优化配置资源，共同开发真正意义上的山海互补、山海联动的高端化、主题化、体系化、国际化旅游产品，吸引国内外高中端市场，创造海南旅游消费新业态、新热点，实现合作区域的“山海共荣”，增加海南旅游吸引力和竞争力。

（十五）建立规划目标实现的项目体系，明确相关对应关系。建议以前瞻性思考、全局性谋划和战略性布局，建立支撑“十四五”规划目标实现的项目体系和重点项目，明确规划目标和实现目标项目以及保障措施的相关对应关系，以确保规划的科学性和可实施性。

（十六）对十四五规划（修订稿）技术上的修改意见。

1、在规划中不宜提出难以实现和无须提出的项目。如：“推动国际知名的主题公园落地，集聚全球人气的主题公园品牌”是违背旅游规律的。海南是内需不足的岛屿区域，三亚作为一个60多万人口的城市，在成为国际旅游集散地之前不具备大型主题公园的市场要求。即使世界主题公园之都的美国奥兰多也无法集聚全球人气的主题公园品牌。在我国加强民族和文化自信的今天，三亚今后即使要建主题公园，也应当立足挖掘具有本地、海南乃至中国文化的主题公园，这样才能既体现国家战略，又避免国内外其他有客源支撑的城市竞争。

2、规划（修订稿）虽有内容全面之优点，也有对各方面具体工作罗列过细的不足，建议规划删繁就简，将很多部门与行业的日常具体工作任务交由各方面作为落实本规划的工作方案的内容。

3、认识本规划一经通过即是需要上下执行的严肃的法规性文件，不能为追求标题字数工整而过多运用不规范的行业缩略词或生造词句而影响规划实际意义。例如顶级化旅游消费体系、突陆海空战略高新技术产业、科研林立教育产业、活力创新设计产业、高效低本现代物流、推动速裁模式创新、利用雨林本底、世界种业中国芯片、一体化协同骨架、提标扩面等一大批词句，都是容易引起歧义的非规划语言，应该予以调整。