40年标志性首创案例！一部法规改变“烟花燃放”旧俗

《上海依法治理烟花爆竹城市污染和安全顽症》入选上海改革开放40年标志性首创案例

2016年2月11日夜，上海市民度过了“史上最严”烟花爆竹安全管理条例实施以来的首个“迎财神夜”。市环保局发布的报告显示，大年初四夜间至初五凌晨，受益于烟花爆竹燃放明显减少和良好的空气污染扩散条件，本市空气质量始终保持优等水平。

2017年，从年初四晚至初五凌晨，外环线内未清扫出烟花爆竹垃圾。

2018年，从年初四晚至初五凌晨，外环线内依旧未清扫出烟花爆竹垃圾。

燃放几千年，易俗一日间！

最严“禁放令”呼声高涨

但有逢年过节、红白喜事，各地百姓燃放烟花爆竹图个热闹、求个喜庆，是中华民族传统习俗。在许多人的记忆中，喜庆时也常伴硫磺和火光。

1994年，上海市人大常委会制定《上海市烟花爆竹安全管理条例》，通过限制部分重要地区的燃放，统一烟花爆竹的采购和销售，加强烟花爆竹安全管理，为维护城市安全和保障市民生命财产安全起到了不可或缺作用。

20多年过去了，上海人口密度不断增长，城市化进程不断加快。随着社会治理逐步走向精细化，消防安全、环境污染等问题也愈发得到重视。

2016年，上海通过修改《上海市烟花爆竹安全管理条例》，扩大禁放领域，规范销售、仓储和燃放行为，用法治守住了烟花爆竹安全关。

但是，近年来情况有了新变化▼

本市城市规模在不断扩大

全市的人口密度和结构分布变化大

原先禁放区域相对宽松，销售源头可控性不强

烟花爆竹引发的火灾事故时有发生

城市大气污染问题日益突出

应对新趋势，上海该怎么办？▼

市委、市政府主要领导提出“管理措施要从严”

市民对控制燃放、改善空气质量的呼声日渐高涨

2014年，市十四届人大二次会议期间，厉明等138位代表联名倡议：春节期间市民少放、不放烟花爆竹。

2015年的市十四届人大三次会议上，金永红等58位代表再提议案，建议用更严立法管控烟花爆竹燃放。

更严“禁放令”的出台已具有强大现实基础。除禁放外，上海的条例在有关烟花爆竹经营许可管理部门、管理体制以及处罚幅度等方面都与国家规定有所不同，为了适应本市经济社会发展形势，落实国家法规要求，确有必要结合本市实际予以完善，理顺烟花爆竹安全管理体制，规范烟花爆竹经营、运输、储存、燃放等行为。

滚动推进！为立法决策做好研判

烟花爆竹禁燃禁放，事关城市安全和大气环境质量。是单纯的一纸禁令彻底禁止，还是结合实际分步实施？上海探索采取立法先行——通过前期地方立法，确保禁燃禁放真正落到实处。

2015年，修改《上海烟花爆竹安全管理条例》正式列入上海市人大常委会立法预备项目。烟花爆竹安全管理问题多，特别是对于禁放区域、禁放时间的要求，为立法决策带来巨大难度。为让这一法规的修订成为法律效果、社会效果和现实效果具备的良法，市人大常委会相关领导及专门委员会，会同相关政府部门开展了一系列工作。

提前介入、深度介入。人代会后，上海市人大常委会相关领导带领相关专门委员会（内司委）多次与市政府法制办及公安（消防）等起草部门主动沟通、密切沟通。

扎实认真办理代表议案。就市十四届人大三次会议上金永红等58位市人大代表提出的有关修改《条例》的议案，市人大内司委进一步研究了修订的必要性与可行性，会同代表研究调研方案，邀请相关市人大代表、专家参与立法调研组。

立法调研与监督结合。以调研推进行政实践，着力推动政府相关部门切实加大烟花爆竹安全管理力度，扎实做好修订《条例》的各项前期准备工作，在全市树立严控烟花爆竹燃放氛围。

体现人大主导立法。多次召开专题会议，听取立法进展情况汇报，督促和推动相关部门加快立法进度。同时，会同相关部门先后赴广州、深圳和北京等地考察，学习借鉴兄弟省市的立法经验。

及时汇报调研情况。汇总梳理调研过程中各方面反映的意见建议，及时向常委会领导汇报，提出“体现从严管理，体现循序渐进，体现民意支持”的立法修订原则和五大重点意见。

凝聚民意！增强底气强化执法

条例自“预转正”后，为更充分调研，深度把握法规修改的现实基础，在常委会领导带领下，组织开展了数十次座谈、调研、视察等活动。

全面听取各界意见。采取调研、走访、座谈等形式，听取市和区县人大代表、各区县人大常委会、相关政府部门、部分街道（乡镇）、居（村）委会、一线执法单位、烟花爆竹经营企业负责人、专家学者、政协委员、律师等各方面的意见和建议。

开展问卷调查。动员全体市人大代表、部分区县人大代表，用代表联系社区等形式开展问卷调查，凝聚更广泛共识，将人民意见化为直观的调查数据。最终回收有效问卷1368份，其中市人大代表455份，区县人大代表913份，形成了数据比较翔实的问卷调查报告，做到心中有底。

始终强调立法、执法相统一。强调有法必依，执法必严。抓住禁放烟花爆竹执法这一“牛鼻子”，为让《条例》能不折不扣地予以贯彻执行，避免法规严肃性和政府公信力受到影响，以立法审议意见形式，要求政府部门认真总结全市加强烟花爆竹从严管理的做法经验，推动明确公安部门日常巡查机制和重大节假日执法机制、配备相应执法力量、完善执法标准、加强执法监督等内容，确保通过严格执法保证法规落地、切实提高法规的威慑力。

最严管控！打响“禁燃”执法第一战

条例于2016年1月1日施行，这一被称为上海“史上最严”的管理条例有了哪些变化呢？

降低市场投放量

明确本市禁止生产烟花爆竹，在外环线以内不得经营、储存、运输烟花爆竹。

降低经营网点数量

规定本市烟花爆竹的经营实行统一采购、统一批发制度；采购、销售的烟花爆竹的规格和品种有严格的限制；烟花爆竹经营单位的布点，应当合理布局、总量控制、逐步减少。

提升打击治理力度

条例在国务院《烟花爆竹安全管理条例》的基础上，对售卖伪劣烟花爆竹、通过非法渠道运输烟花爆竹、违法销售烟花爆竹、违法燃放烟花爆竹等违法行为规定了严格的行政处罚。

增设重污染天气期间的禁放规定

条例规定，重污染天气期间，全市范围内一律禁止燃放烟花爆竹。

规定外环线以外区域禁放的八类场所

对于外环线以外的区域，条例规定了国家机关驻地、交通枢纽等八类区域、场所禁止燃放烟花爆竹。

最严“禁燃令”让上海以一种充满正能量的方式引起全国瞩目，条例实施后，为打响执法第一战，上海启动了有史以来最严的烟花爆竹安全管控模式。

抓源头，最严！

采取停止向外省市采购烟花爆竹、严格审批外环以外临时销售点、严格执行购买实名登记制等措施，全市烟花爆竹市场投放总量限制为上一年度十分之一，流向得到有效控制。成立41个联合工作组，深入开展滚动摸排、堵源截流、侦查经营等工作，查处非法烟花爆竹案件995起，刑事拘留66人，行政拘留201人，罚款276万元，收缴非法烟花爆竹3.9万余箱。

抓宣传，最广！

充分调动宣传资源，运用电子显示屏、移动电视、手机短信、横幅、海报等各种宣传手段，全方位、全时段开展，聚焦青少年、外来人群等重点人群以及婚庆、搬场等重点行业开展重点宣传，实现特定群体全覆盖，同时，还通过发放告知书、登门走访等形式向社区居民进行普法，实现基层社区全覆盖。在全市1627 家中小学开展“小手拉大手”活动，于寒假前发放烟花爆竹禁放通知书；在全市423家婚庆公司发放禁燃告知书；3500 万上海手机用户收到了短信“禁燃令”的提示信息，上海全市366 座地铁站的导乘屏、列车的移动电视每日循环播放公益宣传片。

抓督查，最强！

条例于2016年1月1日施行后1分31秒，开出第一张行政处罚单。小年夜至年初六期间，公安部门每日投入约2万名警力。在除夕和年初四两个重点时间段，全市4.3万警力全警上岗。全市30万平安志愿者与公安民警、消防官兵混合编组，实施现场监护、巡查检查。市安监局充分发挥市烟花爆竹安全监管工作联席会议的统筹协调职能，开展烟花爆竹安全管控的督导检查。

成效显著！每一位市民都是受益者

如今，《上海市烟花爆竹安全管理条例》已经实施了三个年头，成效有目共睹。

2016年猴年春节长假期间，上海外环以内区域基本实现烟花爆竹无燃放，外环以外区域烟花爆竹燃放明显减少。直到时年2月中旬，因燃放烟花爆竹而造成的火灾事故和人员伤亡事故为零。空气质量监测显示，猴年除夕夜至年初一凌晨，外环内区域PM2.5 浓度明显低于外环区域；年初四晚至年初五凌晨“放爆竹、迎财神”时段中，空气质量始终保持优等水平。环卫部门数据显示，除夕夜、年初五凌晨共清除烟花爆竹垃圾62.1 吨，相比去年减少八成以上，且全部位于外环线以外。猴年春节期间，上海全市180 个回收点累计接受市民主动上交的烟花爆竹1500 余箱。

2018年除夕夜，23时30分，400米高空巡逻的警务直升机传回的实时画面在上海市公安局指挥中心内的大屏幕上持续更新，监控区域未见任何烟花燃放迹象；全市“110”未接报任何外环内烟花爆竹燃放警情。新年钟声敲响时，从市公安局顶楼往外望，只有星星点点的霓虹在这个雨夜安静地闪烁着……《上海市烟花爆竹安全管理条例》实施的第三年，在各方努力下，禁燃区域零燃放已然是市民的“默契”，成为守护这座城市平安的重要砝码。

天蓝了，空气好了，地面整洁了，每一位上海市民都是受益者。现在到了《上海市烟花爆竹安全管理条例》修订实施后的第三个年头，元旦春节期间烟花爆竹安全管控进一步从严从紧，除《条例》明文规定的外环线以内禁止燃放烟花爆竹之外，外环线以外各区在之前划定的禁放范围基础上，逐步将“使用易燃可燃外墙保温材料的高层建筑、耐火等级较低的建筑物”等地区设为禁放场所，进一步探索消除火灾安全事故隐患。

几点启示

“零”数据的背后，折射出上海在创新社会治理上的新理念和新实践。上海烟花爆竹安全管理立法及执法过程，给依法加强城市管理提供了多方面的有益启示。

1、法治是推动移风易俗的根本保障

加强城市治理和精细化管理，根本靠法治。面对燃放烟花爆竹这样千百年来形成的风俗习惯，单靠宣传教育是难以实现市民行为的根本转变的。通过立法，确立市民的行为遵循，植入上海契约精神强的土壤环境，在短时间内就结出了依法禁放的法治果实。

2、社会领域立法必须凝聚最大社会共识

烟花爆竹立法关系的千百万市民的切身利益和行为转变，在整个立法过程中，市人大有关专门委员会非常注重开门立法、民主立法，广泛宣传立法与城市安全、城市文明、环境保护及每一个人身心健康的关系。一方面，在立法之初即依托统计部门开展专项调查和专业分析，结果显示，有89%的市民支持市人大立法，禁止在外环线以内和重点防控区域全面禁止燃放烟花爆竹。另一方面，充分发挥人大代表在立法中的主体作用，面向全体市人大代表和部分区县人大代表开展问卷调查。问卷结果显示，超过八成的人大代表认为应当将禁燃区域从内环扩大至外环，尤其是重污染天气期间，认为应当在全市范围内实行禁放。同时，代表们还就加强源头管控、加强综合治理等提出了许多富有建设性的意见。针对市民和人大代表的广泛调查，为立法奠定了坚实的民意基础。

3、法规制度设计必须充分考虑执行性

本市原先也有条例，但多年来的执行效果并不理想。为此，在这次修订过程中，市人大常委会殷一璀主任等领导多次与市公安局负责同志进行当面沟通，就法规一旦通过后的执法问题提出要求。市公安局制定了详尽的执法方案，从执法力量配备、执法管理方式等方面预先作出详尽布置，确保了法规的全面落地。

4、城市精细化管理必须始终坚持从严执法

在立法过程中，也有不少观点认为需要针对节假日、婚庆等情形等适当“开口子”，或在执法过程中“手下留情”。但是，考虑到法律的严肃性，从立法机关到执法机关，始终坚持“严字当头”。正是因为这种对法治的坚持与坚守，才换来来连续两年“零燃放”的良好执法效果。（上海人大、沪上人民大道）