三亚市人大常委会法制工作委员会关于《三亚市乡村民宿促进和管理条例》的立法后评估报告

根据立法后评估办法和2024年工作要点安排，在市人大常委会副主任王晓的带领和部分市人大代表、法工委委员的参与下，法工委组织实施了《三亚市乡村民宿促进和管理条例》（以下简称条例）的立法后评估工作。现将有关情况报告如下：

一、立法后评估工作的基本情况

条例自2021年8月1日起施行，至今已近三年。为了及时掌握条例的立法质量和实施效果，有针对性地提出条例修改、实施的意见建议，进而达到改进立法工作、提高立法质量的目标，2024年4月，市人大常委会成立了条例的立法后评估小组，制定了实施方案，发布公告引导公众参与，并邀请部分市人大代表和法工委委员参加，通过问卷调查、座谈交流、实地调研、第三方独立评价等方式，全面了解条例施行后取得的成效和存在的问题，研究提出条例修改、实施的意见建议，起草形成了立法后评估报告。

二、条例施行后取得的主要成效

（一）条例规定的促进措施部分落实。市发改委在编制我市国民经济和社会发展规划时，将乡村民宿产业发展纳入其中，提出有序发展共享农庄和主题民宿客栈，打造民宿村、冲浪村等特色乡村。市资规局对乡村民宿用地实施盘活利用和监督管理，督促各分局做好用地审批监管工作，确保履职到位、审批规范。市财政局共拨付乡村民宿管理相关经费133万余元，制定和落实了乡村民宿产业奖励措施，统筹旅游产业发展、美丽乡村建设等资金，支持乡村民宿产业发展和基础设施配套建设。市旅文局举办了5期乡村民宿从业人员培训和1次乡村民宿管家技能大赛；开展了3批乡村民宿等级评定工作，共评出金宿级乡村民宿4家、银宿级乡村民宿14家、铜宿级乡村民宿41家；推动行业协会建设，现已成立市级和天涯、吉阳、海棠3个区级旅游民宿协会，指导其配合有关部门制定行业服务规范、开展行业服务质量检查和等级评定等工作。

（二）乡村民宿的开办程序更加便捷。市住建局印发了《三亚市乡村民宿备案及核验实施方案》，明确了乡村民宿的开办要求、程序和备案主体，通过优化备案及核验流程，提升开办乡村民宿的规范化和便捷性；会同有关部门开展了“旅租、民宿”挂牌名称专项整治工作，避免“名不副实”的情况发生。截至2024年5月，全市已完成乡村民宿备案270家，占全省备案数的57%，其中天涯区190家、吉阳区71家、海棠区5家、崖州区4家。市公安局印发了《关于进一步优化民宿治安管理备案服务管理工作的指导意见》，将乡村民宿备案装机权限从分局下放到派出所，实行告知承诺制，优化办理流程，做到即时申请、当场办结。

（三）乡村民宿的经营活动日益规范。多数乡村民宿经营者能够落实条例要求，依法开展经营，遵守市场秩序，相关经营活动日益规范。如，落实条例第十八条规定的公共卫生等要求，建立较为完备的公共卫生管理档案，并确保相关证件齐全；落实条例第二十一条规定的公示服务信息等要求，做到亮照亮证、明码标价；落实条例第二十二条规定的安全生产等要求，配备治安保卫人员，建立值班巡查工作机制；落实条例第二十七条规定的安装视频监控设备等要求，按照有关规定安装视频监控设备，并确保公共场所的视频监控设备在营业期间正常运行。

（四）相关部门的监督管理有所加强。市、区有关部门大多能够按照条例规定履行各自职责，建立健全相关监管制度，合力推动乡村民宿在法治轨道上健康发展。如，市公安局对全市乡村民宿进行常态化治安检查，对违反治安管理规定的乡村民宿依法依规进行查处，共处罚乡村民宿30家；市市场监管局建立三级联动机制和网格化管理模式，开展乡村民宿价格约谈、经营范围定点集中变更和“驻岛监管”等针对性行动；市综合执法局对乡村民宿开展执法检查300余次，重点检查价格公示、安全生产、公共卫生、病媒生物、禁塑等情况，责令整改相关问题197个。

（五）乡村民宿的宣传推介持续深入。条例公布后，市旅文局联合市人大常委会法工委编印了普法宣传册1万册，并制定了宣传工作方案，指导、督促各有关单位通过发放宣传资料、制作宣传橱窗和宣传栏、组织法规宣讲等方式，对条例进行大力宣传。市旅游发展局在官方账号开设“遇见民宿”专栏，对我市优质乡村民宿进行宣传推介，现已重点推介博后村、大茅村、藤海社区、马岭社区等地乡村民宿30余家；赴境内外18座主要客源城市开展旅游推介工作，向各客源城市“种草”三亚民宿，助力乡村民宿产业发展。

三、评估发现的主要问题

（一）条例自身存在的问题

1.部分条款不够具体明确。因条例没有直接的上位法依据，考虑到兼顾政策的变动性与法规的稳定性，条例对乡村民宿的建筑规模、开办程序等未作出具体明确的规定，要求在实践中结合国家和本省有关规范性文件来实施，而国家和本省的部分规定不明确、不统一，且与我市实际情况不完全相符，对乡村民宿产业发展和监管执法造成一定困扰。

2.个别条款与机构改革后的单位职能不相符。机构改革后，我市社会信用建设工作改由市营商环境局统筹负责，条例第三十一条关于“市市场监督管理部门应当会同有关部门加强乡村民宿诚信体系建设”的规定，与机构改革后的单位职能不相符。

（二）条例实施存在的问题

1.部分促进措施效果不佳。条例第九条规定“鼓励村集体经济组织采用自营、租赁、联营、入股等方式参与乡村民宿建设、经营和管理”，但目前大部分乡村民宿由村民直接出租给外地人经营，村集体经济组织极少参与经营管理，难以从中获益，对于促进村集体增收作用有限。条例第十二条规定“鼓励金融机构推广农村住房抵押贷款、农村居民信用贷款等特色金融产品”，但目前很少有乡村民宿经营者获得信贷支持。条例第十三条规定“建立退出机制”，对于条例施行前已获“诚信民宿”及金银铜奖的乡村民宿，经复核发现其不符合备案条件的，应当及时将获奖牌匾收回，但该规定执行不到位。

2.部分备案事项未落实。条例第二十一条规定“办理开办手续并依法经营的乡村民宿可以从区住建部门领取本省统一制作的乡村民宿标识”，但由于省有关部门未统一制作乡村民宿标识，导致我市乡村民宿备案后无法领取乡村民宿标识。《海南省乡村民宿管理办法》第十一条规定“商事登记机关应当将乡村民宿经营范围登记为提供乡村民宿服务”，但因全省商事登记系统未配套更新，实践中无法将其经营范围登记为“提供乡村民宿服务”。《海南省乡村民宿管理办法》第九条规定“超出乡村民宿建筑规模的住宿设施应当备案为旅馆”，但由于历史的和现实的原因，公安机关将很多超出乡村民宿建筑规模又不符合旅馆开办条件的住宿设施备案为缺乏法律依据的“旅租”，带来监管执法障碍。

3.部分配套机制未建立。根据条例第四十条和《三亚市制定地方性法规条例》第五十八条的规定，市人民政府应当自条例施行之日起一年内制定具体实施办法，但至今未制定。根据条例第三条第二款的规定，本市城市建成区的范围由市人民政府划定和调整，并向社会公布，但市人民政府至今未划定城市建成区的范围，直接影响了乡村民宿的认定和备案。根据条例第十一条规定，市、区人民政府应当将乡村民宿工作经费列入本级财政预算，但评估发现，区住建局作为乡村民宿备案管理部门，其财政预算中没有相应工作经费。

4.部分监管执法力度不够。条例第二十九条规定的采取跨部门联合监管方式和第三十条规定的建立信息交流共享机制落实不到位，从行业管理规定来看，旅文部门是乡村民宿行业主管部门，但从实际经营情况来看，部分乡村民宿除具备基本住宿功能外，还融合了露营、餐饮、亲子、娱乐等多元化的经营模式，由于统筹协调监管机制不健全，各部门交叉检查、分头检查，既降低了监管执法效率，也影响了企业正常经营。针对乡村民宿未办理备案或者提交虚假材料办理备案等违法行为，执法部门大多责令整改，未援引《海南自由贸易港实施市场准入承诺即入制管理规定》等有关法律法规的规定给予行政处罚，执法力度有待加强。

5.部分乡村民宿经营不规范。部分住宿设施因开办体量超过乡村民宿建筑标准或者经营地不在乡村，无法通过乡村民宿备案，其经营者以“旅租”形式备案登记，但以“乡村民宿”招牌揽客，导致消费者被蒙蔽，进而出现虚假宣传扰乱市场秩序问题。部分乡村民宿服务设施有安全隐患，卫生状况差，或者存在价格欺诈、服务不佳等问题，或者出现消费者在线下订房，但因住宿时间、结算方法等未明示，导致消费者与经营者之间产生纠纷，从而引发旅游投诉。部分乡村民宿经营者未配备垃圾收容设施，未在餐饮厨房安装油污隔离设施，或者未解决污水排放问题，导致周边环境被污染。

四、评估结论

从合法性来看，条例制定主体适格，程序规范，符合立法权限与立法程序的规定，且内容与相关上位法不抵触。从合理性来看，条例设定的具体制度基本合理，内容表述规范，符合我市乡村民宿产业发展的客观实际。从可操作性来看，为适应未来政策的调整变化，条例对乡村民宿的建筑规模、开办程序等仅作了原则性、衔接性规定，导致部分条款可操作性有待加强。从实效性来看，条例的实施对于我市规范乡村民宿管理、提升乡村民宿品质、促进旅游发展和乡村振兴发挥了积极作用，但评估中也发现了不少问题，有的属于历史遗留问题需要逐步消化，有的属于新兴产业发展中出现的问题需要研究解决，实效性有待加强。从协调性来看，条例总体上能够与相关法律法规有效衔接，与本市其他地方性法规、政府规章不冲突，协调性较好。从规范性来看，条例逻辑清晰，结构合理，制度规范构成要素完备，立法语言精准，具有较强的规范性。

简言之，条例在合法性、合理性、协调性、规范性等方面较好，但在可操作性、实效性等方面有待加强。

五、关于条例修改、实施的意见建议

（一）关于条例修改的意见

经了解，海南省人大常委会已将《海南自由贸易港乡村民宿促进规定》列为《海南省七届人大常委会立法规划（2023—2027）》中的“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的法规项目。当前，乡村民宿产业发展尚无明确的上位法依据，相关政策也在不断调整变化，因此，虽然条例自身存在一些问题，但是这些问题大多无法通过修改条例而得到实质性解决，目前修改条例的可行性不足，建议待条件成熟时再启动修改程序。

（二）关于条例实施的建议

1.优化支持政策，促进集体增收。市、区人民政府要进一步优化乡村民宿支持政策，在乡村发展规划中引入餐饮夜市、乡村酒吧、文创产品等多种业态，采取有效措施鼓励村集体通过自营、联营、租赁、入股和提供物业服务等方式参与乡村民宿建设、经营和管理，鼓励乡村民宿经营者在提供住宿服务的同时兼营农业观光、婚纱摄影、文化体验等多元化服务项目，促进乡村旅游与当地其他产业融合发展，带动集体增收和共同富裕。市旅文局要规范乡村民宿等级评定工作，建立退出机制，支持精品乡村民宿发展，对已获“诚信民宿”及金银铜奖的乡村民宿，经复核发现其不符合备案条件的，要及时收回获奖牌匾，消除对消费者的误导。

2.落实备案事项，规范开办服务。住建、公安、市场监管等部门要加强协调配合，简化开办流程，提高办事效率和服务水平，保障乡村民宿备案及核验工作有序推进。市住建局要积极与省有关部门沟通协调，争取省级部门尽快制作统一的乡村民宿标识，并指定专门窗口受理和发放，确保我市乡村民宿备案后能够及时领取乡村民宿标识。市市场监管局要积极协调上级主管部门，尽快配套更新全省商事登记系统，实现将乡村民宿经营范围登记为“提供乡村民宿服务”。市旅文局要牵头组织有关部门，对超出乡村民宿建筑规模的住宿设施进行集中清理，凡是符合旅馆备案条件的，要督促其经营者按照旅馆业的有关规定办理备案手续，保障后续监管执法的规范和顺畅。

3.健全配套机制，促进法规实施。市人民政府要按照条例规定，结合工作实际，尽快制定出台具体实施办法，同时加快“城市建成区”的划定工作，切实解决乡村民宿认定和备案方面的障碍。市、区财政部门要加大乡村民宿工作经费投入，将相关管理经费列入财政预算，并按照有关规定落实相应奖励措施，支持乡村民宿产业可持续发展。市、区旅文部门要全力支持旅游民宿协会开展工作，鼓励乡村民宿经营者加入协会，形成政府部门、村（居）委会、行业协会协调联动的乡村民宿监管体系。

4.注重统筹协调，强化监管执法。住建、旅文、公安、卫健等部门要建立健全乡村民宿信息交流共享机制，实现多部门信息共享和即时沟通，形成齐抓共管、联动治理的工作格局，同时多采取跨部门联合监管等方式开展执法检查，避免单独行动，减少乡村民宿迎检次数，提升监管执法效率。市综合执法局要定期开展跨部门的执法培训，提升综合执法能力，对“未办理乡村民宿备案或者提交虚假材料办理乡村民宿备案”等违法行为，要严格依照有关法律法规的规定进行处罚，并将处罚信息公开，形成震慑。

5.规范经营行为，提升服务质量。旅文、市场监管、卫健、生态环境、综合执法等部门要依照条例和有关法律法规的规定，对乡村民宿经营不规范问题进行全面整治，重点查处虚假宣传、价格欺诈、卫生不达标、破坏环境等违法行为，督促乡村民宿经营者依法合规经营，切实维护消费者合法权益。市、区旅文局要定期组织乡村民宿从业人员进行培训，特别是要重点培养一批专业的项目策划人员、宣传营销人员和旅游管理人员，提升乡村民宿的运营管理水平和市场竞争力，同时要加强对乡村民宿服务标准的宣传教育，使乡村民宿经营者和从业人员深入了解并严格执行相关标准，确保服务质量和管理水平不断提升。