首页>监督工作>督查调研

关于三亚市水上旅游项目管理情况的调研报告

【字体: 打印
2021-12-24 16:07 市人民代表大会常务委员会

市人大常委会政策研究中心

 

为促进我市水上旅游新业态健康持续发展,助力三亚加快打造国际旅游消费中心核心区,常委会政策研究中心立足本职,将三亚市水上旅游项目管理作为2021年研究课题,为常委会立法工作提供研究参考。此次专题调研工作以函询、电话沟通方式为主,与厦门市水上旅游项目管理调研学习组、三亚市旅文局座谈交流,并通过网络查找借鉴兄弟省市有关水上旅游项目管理方面的经验做法,全面了解我市水上旅游项目基本情况、存在问题,研究提出具体意见建议。现将有关情况报告如下:

一、我市水上旅游项目管理基本情况

(一)水上旅游项目种类、数量及分布情况

三亚海域面积3226平方公里,海岸线长度263.29公里,大小港湾19个,主要岛屿68个,属热带海洋性季风气候,海水清澈、能见度高,水温适中,全年气候适合各种水上旅游项目。

三亚水上旅游项目种类繁多,主要分为旅游船舶、海洋旅游新业态项目两大类。旅游船舶包含邮轮、游艇、快艇、游览艇、气垫船、全潜观光船、半潜观光船、水上飞机、交通船等,海洋旅游新业态项目包含水上垂钓、帆船帆板、冲浪、尾波冲浪、水上餐饮、水上飞龙、动感飞艇、水上自行车、三角翼、海底漫步、海底婚拍(旅拍)等。水上旅游项目主要集中在三亚湾、亚龙湾、情人湾、皇后湾(后海)、天涯海角、大东海、西岛、蜈支洲岛、分界洲岛等海域。据市旅文局提供的初步估算数据,截至2021年11月,我市水上旅游项目从业人数约为4000-7000人,人均月收入5000-8000元,行业产值10多亿元人民币。

(二)水上旅游项目发展态势

一是市场需求大,已形成旅游经济新增长点。水上旅游项目发展趋势较快,部分水上旅游项目成为国内知名的网红打卡项目,皇后湾(后海)成为全国著名的冲浪胜地,近年已成长为我市旅游消费的新增长点和产业发展的形象名片。

二是无固定航线,混合经营,监管难度大。水上旅游项目游乐性质不同于传统意义的客运船舶游艇,通常没有固定航线,航程较短,均在近海经营,以海上观光游览为主、在固定水域范围开展刺激性运动体验活动为辅,游玩时长多为10-15分钟,存在多种水上项目混合共用同一海域现象,经营秩序混乱。同时,由于缺少足够的监管依据,监管难度较大。

(三)水上旅游项目监管和执法依据

从国家层面来看,目前没有一部专门规制水上旅游管理的法律法规,主要执法依据分散在《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国海上交通安全法》等10余部法律法规及部门规章中,横跨体育、旅游、安全管理和环境保护等多个领域,涉及水上旅游的法律法规条文数量极少且碎片化,执法依据支撑不足。

从地方层面来看,监管依据分散于《海南省沿海边防治安管理条例》等近10部规范性文件中,为解决实际需求,市政府出台了《三亚市水上旅游项目促进和管理办法》(以下简称《办法》),建立了水上旅游项目备案制,明确有关职能部门监管责任,解决“九龙治水”难题。相继配套出台的服务规范、实施细则,推动行业自律监管、应对风险。目前正在起草的用海规划,将针对性解决海域资源配置、海域使用管理及审批等难题。

二、我市水上旅游项目发展和管理存在的问题和不足

尽管《办法》及配套规范标准的出台,解决了部分堵点难题,但调研发现,水上旅游项目发展和管理还存在以下问题与不足。

(一)管理水平相对滞后,运营环境问题突出

一是无序经营破坏市场环境。我市有潜水营业执照的企业共586家,但潜水属于高危险性体育项目,已经审批获得高危险性体育项目经营许可证的企业仅有11家。在市场需求的驱使下,不少个人和企业无证经营,相互之间低价揽客造成恶性竞争,同时埋下较大的安全隐患。二是存在监管盲区和死角。利用偏僻海域开展“黑潜”等非法营运和非法出海行为依然存在,监管难度较大。三是水上联合执法检查机制不健全,监管手段单一。《办法》虽明确相关职能部门监管责任,但水上旅游项目所涉部门多达15个,在实际执法检查中,仍依照原有的旅游市场综合监管整治工作方案进行突击性、阶段性整治,目前缺少针对水上旅游项目管理特性制定的联合执法机制,执法的效果不够强,容易发生问题反弹。监管的措施不多,如游艇发生违法行为,按照规定仅能对游艇驾驶员、游艇所有人或经营人作出处罚,对其所在的游艇俱乐部仅能约谈或审查备案资格,监管手段比较单一,震慑力不足。

(二)要素保障不完善,安全隐患较大

一是水域功能未明确划分。在近岸相对固定的旅游密集水域,存在项目多样、混杂共用现象。如情人湾水域游艇、旅游客船与摩托艇、橡皮艇、拖伞船等游乐项目动静态活动混合、人机混杂,游艇间的舷距常常不足60米,存在较大的安全隐患。二是基础设施配套不完善。第一,三亚河口进出港航道较为狭窄。由于日均通航密度较大,现有航道难以满足当前市场需求。第二,缺少规范的水上加油站。随着旅游新业态的发展,旅游船舶数量明显增多,水上加油行为不规范,存在较大的火灾、爆炸、污染海洋环境等安全隐患,主要是部分供油主体未取得加油主体备案资格,存在渔业辅助船配合旅游船舶供油情况;缺少合规的汽油供受单位,目前,所有的汽油艇都是船方携带汽油桶上船加注的。第三,部分旅游码头污染物接收设施不完善。如鹿回头公共码头、星华码头的船舶污染物接收设施不完善,未取得排污许可证。第四,缺少应急救护保障设施。水上旅游项目安全设施、应急救护措施保障不到位,安全隐患较大。如海棠区后海冲浪区域内没有通过救生绳索设立安全区;三亚湾从海月广场到凤凰岛数公里的海岸线只有一个外包的救援团队。三是相关配套产业发展滞后。水上旅游项目缺乏有资质的从业人员,且从业人员素质良莠不齐,易引发治安案件或操作事故。水上旅游载具的制造、维护保养、培训、销售、金融保险、营运服务等相关配套产业发展滞后,尚未形成水上旅游产业链,严重制约着我市水上旅游产业的健康有序发展。

(三)法规制度不健全,新业态发展受限

一是水上旅游项目备案制管理缺少法规支撑。《办法》明确申办水上旅游项目,需依法办理商事登记且进行事后材料备案。该项监管举措与现行的交通运输部《游艇安全管理办法》规定内容有所冲突,按照规定“三无”船舶(包括橡皮艇、香蕉船、拖伞等)是无法进行备案或者办理营运许可的。但在实际工作中,市有关部门秉承包容审慎原则,对现有的水上旅游项目(包括橡皮艇、香蕉船、拖伞等)纳入备案制管理,以便支持新业态发展,然而,此项开创性监管手段缺少法规支撑。二是缺少行政处罚依据和自由裁量参考。由于缺乏法律法规依据,新兴的水上旅游项目尚未列入《三亚市综合行政执法局执法事项清单》,导致行业管理部门及执法部门在实施行政处罚时“无据可依”。此外,海南省旅游和文化广电体育厅下发的《行政处罚自由裁量细化基准表》,没有针对高危险性体育项目的行政处罚制定自由裁量基准,执法部门处理潜水经营类案件缺乏行使自由裁量的参考和依据。三是大部分水上旅游项目主要设施工具缺乏检验规范标准。目前除游艇外,拖伞船、海豚艇、水上飞龙等高危险性水上旅游项目主要设施工具没有相关检验规范标准,存在较大的安全隐患。

三、意见和建议

(一)建立规范化管理机制,支持新业态有序发展

一是放宽办证限制条件。拥有海域使用权是办理《高危险性体育项目经营许可证》的前提,建议适当放开海域使用行政许可,根据企业经营生产规模计收海域使用金、海洋环保金等,降低企业办证门槛,能够有效减少“黑潜点”的反复催生。二是健全水上联合执法检查机制。建立“政府统筹协调、行业主管部门负责牵头、各部门分工配合”的联合执法检查机制,集中力量打击“三无”船舶的非法经营活动、二次消费乱象、低价揽客源头追溯等无序的水上旅游市场,为新业态发展保驾护航。三是形成监管合力。成立三亚市水上运动(旅游)项目管理工作委员会(或工作领导小组),市政府分管副市长牵头负责,各相关部门分工协作,建立议事协调机制,出台行业管理标准,规范企业经营管理范围和运行标准,全面监督水上旅游项目经营管理,促进新业态有序发展。四是促进行业自律。支持行业协会的自律惩戒,以“行政执法+行业自律(惩戒)=行政惩戒”的新模式对水上旅游新业态进行监管。通过行业自行制定安全操作规程、运营标准规范,经评估后在行业内推广,企业共同遵守,各职能部门按照职责对照标准对企业进行监督检查,为新业态安全运营提供保障。发挥行业协会在市场经营秩序监管的助力作用,行业协会出具惩处意见和报告,作为行政执法(如停业整改、罚款、退出市场经营)的依据,也是作为我市制度改革创新的大胆尝试。

(二)完善要素保障,优化水上旅游环境

一是组建三亚游艇交通服务中心。在三亚河河口或其他适宜位置建设三亚游艇交通服务中心,对三亚进出港船舶进行实时监控和统一协调指挥,维护水上交通秩序。二是完善水上旅游基础配套。建立规范的水上加油站或储油油库,主要为水上动力设备提供燃料补给,增加风险管控和降低潜在的安全隐患,同时,加大力度打击不规范的水上加油站。建立和完善码头污染物接收设施,加强船舶污染物监测监控,严格船舶污染物接收处置要求,提高污染物接收、转运及处置能力。建立海上网络基站,提高海上无线网络信号质量,为行业开发海上娱乐平台、娱乐潜水等相关产品提供基础条件。建立智能交管设施,在重点位置设置自动感知摄像头,对超速、不按规定规则行驶等行为自动抓拍,实现对游艇“无感监督”。完善游船旅游中心功能,增设公共码头大型游船泊位数量,推动游船集中发班管理,做好岸线规划。增加公共救援设施设备,加强救援队伍建设,支持指导行业协会成立救援、应急队伍,作为公共救援的补充力量。三是大力扶持配套产业的发展。注重人才培养,联合资质院校机构成立专业培训机构,培养船舶驾驶员等技术人才,适当缩短证书的培训周期,增加持证人才数量,加强队伍管理,解决人才稀缺问题。形成水上旅游产业链,支持和培育水上旅游载具的制造、维护保养、销售、营运服务等方面的企业主体,提高水上旅游产品供给质量,创新推动水上旅游产业集群化发展。规范保险制度,引导保险公司加快研发适合三亚水上旅游项目专业险种,建立健全水上旅游项目保险体系,引入强制保险,要求参与海上游乐项目新业态运营的企业,为游客购买人身意外伤害保险及第三者责任险,保障人身安全。同时要从供需两侧共同发力,向游客普及安全防范知识,将技术培训作为游客参与水上旅游项目的一个强制性准备环节,增强游客安全意识。

(三)加快推进水上旅游项目立法进程,以良法促善治

第一,加快立法进程支持旅游新业态发展。习近平总书记在中央人大工作会议上强调要加强新兴领域立法,《海南自由贸易港建设总体方案》《中华人民共和国海南自由贸易港法》对“海南自由贸易港推进国际旅游消费中心建设,培育旅游新业态新模式”提出明确要求。因此,推动水上旅游项目立法,既符合习近平总书记对人大立法工作的新要求,也是加快推进海南自由贸易港建设的实际需要。目前,三亚市水上旅游管理规定已列为常委会2022年立法预备审议项目,建议立法调研的重点为:一是突出水上旅游项目性质界定,为新兴的水上旅游项目申办和营运合法性给予有力支撑;二是提出促进措施,扶持水上旅游产业,引导有关部门积极培育旅游新业态健康可持续发展;三是规范备案程序,提高市场主体按规定备案的自觉性,有效消除“黑潜点”;四是明确有关部门监管职责,建立联合执法机制,推动形成监管合力,促进水上旅游市场秩序井然有序;五是规定经营主体法律责任,为行政执法提供依据支撑和自由裁量基准参考,提高经营主体法律意识,推动我市水上旅游项目步入良性的法治轨道。第二,建议市政府加快制定新业态项目清单。由主管部门定期公布和更新水上旅游新业态项目清单,清单所列项目按规定进行审批或报备,规范旅游市场经营秩序。第三,尽快为水上旅游项目主要设施工具确定检验规范标准。按照清单规定的项目,配套制定检验水上旅游项目主要设施工具的认证材料清单,包括产品合格证、相关资质证书等,指定有关主管部门负责核验,保障经营安全。

扫一扫在手机打开当前页