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关于我市“放管服”改革情况的调研报告

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2020-12-10 14:06 市人民代表大会常务委员会

——2020年12月10日在市七届人大常委会第六十九次主任会议上

市人大常委会财经工委

为深入推进我市“放管服”改革工作,进一步优化营商环境,市人大常委会根据2020年度工作安排,围绕自贸港建设任务,关注企业运营中的痛点、难点、堵点等困难,深入开展了我市“放管服”改革工作专题调研。现将调研情况报告如下:

一、调研工作基本情况

今年9月,成立了关于我市“放管服”改革情况的调研组,由市人大常委会副主任王文荣为组长,成员由财经工委工委委员、工作人员和市政府政务服务中心等人员组成,通过赴外地考察学习、召开调研座谈会、实地调研、问卷调查、电话函询等方式进行了专题调研。一是赴福州、厦门和上海浦东新区等发达城市考察学习“放管服”改革工作先进经验做法,拓展了视野,找到了差距,为深入开展我市“放管服”改革情况的调查研究打下了较好基础。二是召开2场专题调研座谈会,听取市政府及其部门汇报,听取企业家代表意见建议,初步掌握了我市“放管服”改革工作现状。三是加强与职能部门的沟通对接,开展实地调研活动。调研组积极与市政府政务服务中心等职能部门沟通联系,先后赴天涯区政务服务中心、吉阳区政务服务中心、市政府政务服务中心等实地进行调研,深入了解我市“放管服”改革工作情况。四是开展问卷调查、电话函询等工作。调研组利用实地调研、企业座谈会等时机,向办事群众、企业办事人员发放调查问卷50份,调研组还积极与各区政务服务中心进行电话沟通,调取了区级行政审批管理服务事项目录清单,为调研全面深入打好基础。

二、我市“放管服”改革工作现状

从调研情况看,市政府高度重视“放管服”改革工作。市政府政务服务中心积极发挥统筹协调作用,组织相关单位落实“证照分离”改革,开展“一件事”事项梳理,推进区级“一枚印章管审批”改革,推进“一窗受理”、“一鹿快办”政务服务体系建设等。市场监管局主动创新,推行全程电子化的“e登记”,食药品许可中部分事项实行“承诺审批制”审批模式,特种设备许可全部事项实现“全流程不见面”、“一窗受理”审批,实行“零容忍”、“互联网+监管”、“双随机、一公开”、加强信用监管等;市政府印发《三亚市工程建设项目审批制度改革实施方案》,积极推进工程建设项目审批改革;崖州湾科技城为企业落户提供“一站式服务”,开设“城小二”服务团队进行审批代办服务等。全市更多职能部门为实现审批更简、监管更强、服务更优作出了积极贡献。

(一)深入推进简政放权。自2018年以来,我市取消许可事项32项、下放承接(委托)46项;天涯区承接市级下放行政许可和服务类事项371项;吉阳区承接市级下放行政许可和服务类事项326项;市公安局将22项户籍审批项目和户籍管理权限下放至4个分局,由分局自行设立户籍服务窗口办理户口,在出入境管理支队执行办理出入境证件“只跑一次”,市公安局治安支队于2019年起对申领旅馆特种行业许可证的企业实行 “告知承诺制”。

1:我市及各区行政许可和服务类事项情况表

类别

单位

总事项

承接事项

取消事项

进驻政务大厅事项

一窗受理

不见面申报(一鹿快办等网上受理)

备注

三亚市

2062

2016年至今共落实事项88项,承接下放(委托)事项55项,其中涉及区级取消事项8项,承接下放(委托)事项2项。

851

628

673

 

海棠区

454

260

209

219

 

吉阳区

517

251

199

132

 

天涯区

492

361

361

184

 

崖州区

424

197

168

170

 


1.理清审批底数,强化现有审批权管理。针对权力清单中的政务服务事项和监管事项,开展了专项梳理工作。对行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励、行政裁决、其他权力6类审批事项进行梳理,截至2020年8月底,全市6类政务服务权力清单共计2068项,已对外公布。

2.推动审批提速,压缩企业开办时间。我市积极落实优化企业开办流程,将企业开办时间由原20天压缩至2个工作日,包含办理执照、公章备案、税务登记、公积金办理等。2020年1月至8月我市新增商事主体22768家,同比增长9.87%。如中央商务区管理局在园区施行“五个一”:即一枚印章审批、一个窗口流转、一个极简审批、一条通道提速、一个专班服务,审批效率大大提升。

3.推进“证照分离”、“多证合一”改革。印发《三亚市“证照分离”改革全覆盖试点实施方案》,对法律、行政法规、国务院和地方设定的528项涉企经营许可事项实行全覆盖清单管理,直接取消审批3项。三亚海事局在国家有关部委和海南海事局支持下,推行“多证合一”改革,对在三亚海事局登记并仅在三亚海事局管辖水域航行或作业的涉客游艇和船舶,涉及的7本法定证书整合为1本《三亚辖区船舶管理证书》替代上述证书,统一有效期为5年。

4.推进工程建设项目审批改革。印发《三亚市工程建设项目审批制度改革实施方案》,将工程建设项目审批划分立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段,分类制定了政府投资(房建类、市政类)项目、社会投资(房建类)项目、水运工程(政府投资、社会投资)项目、公路工程项目、水务工程建设项目等7个审批流程图,将各类审批流程时间分别压缩至90、80、40、118、98、108、105个工作日。完成全市工改系统配置工作,在工改系统部署了42个单位(市级19个,区级 23个) 的204个审批服务事项;在全省率先组建建设项目服务专班,为三亚市各类建设项目提供政策咨询、申报指引、无偿代办、跟踪协调等一条龙服务,有效解决了项目报建进展缓慢问题。

5.推进“告知承诺制”改革。市市场监管局、市旅游和文体局、市卫健委等13个单位的54项行政审批事项实施了“承诺审批制”审批模式,申请人先行承诺符合法定条件和材料,原需20-30日办结的事项,实行承诺办理后全部实现当场办结。如在食品药品许可方面的37个事项,其中17项实行了“承诺审批制”。坚持照后减证,对仅销售预包装食品的经营单位在取得营业执照时当场办结经营预包装食品备案,无需再办理食品经营许可证。

(二)放管结合、创新监管模式。目前,市级29家单位梳理录入监管事项目录清单905项(子项合计3112项)。

1.推进“双随机、一公开”监管。印发《关于报送2020年度“双随机、一公开”抽查工作计划的通知》《关于做好2020年度市场监管领域“双随机、一公开”抽查工作的通知》,制定市场监管领域和跨部门抽查工作计划,在食品、质量、知识产权等11个市场监管领域开展抽查工作。印发《三亚市市场监管领域全面推行“双随机、一公开”跨部门联合监管实施方案》,在旅游市场、食品药品、产品质量等重点领域联合市公安局、市综合行政执法局、市商务局、市卫生健康委员会等部门开展跨部门抽查工作。

2.稳步推进综合执法改革。一是执法职责完成整合,包括市场监管、生态环境保护、农业、交通运输、文化市场等五大领域在内,涉及25个部门的执法职责已整合划转至市综合行政执法局,由市司法局编制执法事项清单已通过市政府常务会议审议后向社会公布后实施;二是调整后的市综合行政执法局“三定”规定已正式印发实施;三是新组建的五个行政执法支队和五个区分局(含育才分局)已实现正常运转,相关人员正有序划转;四是《三亚市综合行政执法协作管理办法》已通过市政府常务会议审议,待印发实施。

3.加强旅游市场监管。先后印发《关于成立三亚市旅游市场和环境综合整治工作领导小组的通知》《关于成立三亚市旅游综合执法监管办公室的通知》,统筹部署旅游市场整治工作,研究制定《接俄游客旅游购物点监督管理规范(试行)》《三亚市海鲜排档协会会员自律公约》《海鲜排档暨海鲜广场销售餐饮海鲜品违反政府调控价格工单处理工作制度(试行)》等监管工作机制,针对三亚旅游城市市场监管的特点,抓住重点区域、重点行业,以点带面,以区域带动全市重点行业规范经营。

4.开展社会信用体系建设、推进信用监管。一是依托国家企业信用信息公示系统(海南),建立健全社会信用体系制度,逐步完善公共信用信息平台,全力助推信用信息归集共享工作,截至2020年8月底,三亚市信用信息共享平台共建立市、区部门账号(通过本单位账号及登录密码实现信用信息上传至平台)343个,收集全市各类信息数据1596万条。二是广泛宣传信用知识和诚信典型案例,“诚信建设万里行”有序开展,市民诚信意识显著提高。三是全面开展三亚市社会信用体系建设考核工作,市旅文局、市市场监管局、人行三亚中心支行、市医保局、崖州湾科技城5个单位在信用体系建设工作中积极开展制度创新,得到国家、省级认可。三亚市在2019年海南省信用体系建设考核工作市县排名第一。

(三)优化服务、提升服务质量效率。根据全省统一部署,组织市区两级开展事项认领和系统标准事项办事指南关联工作;开展“一件事”事项梳理,整合各行业审批服务业务,为企业群众提供一体化服务;开展社会管理和公共服务综合标准化试点工作,对关键节点进行识别和梳理、制定并实施4大子体系700项标准,通过国家标准化管理委员会终期考核评估,政务服务质量有较大提升。

1.搭建平台、行政审批更高效。目前,我市已搭建运行“一窗受理”综合平台,通过“线上综合申报、前台分类受理、后台分类审批、统一窗口出件”的模式,目前已梳理683项审批服务事项纳入“一窗受理”综合平台,占进驻市政务中心963项事项的71%。 创新“不见面审批”改革,扩展网上办事渠道,实现“网上注册、网上申报、网上审核、网上办结、网上评价、快递送达”的全流程不见面审批模式。目前三亚市区两级共1134个事项已实现“不见面审批”,占全市政务服务事项总数的84%,如特种设备许可现有的6项审批服务全部实现“全流程不见面”。

2.深入推进区级“一枚印章管审批”改革。印发《三亚市推进区级“一枚印章管审批”改革的实施方案》(三办发〔2020〕33号)。目前,各区审批局均已完成“一枚印章管审批”改革工作方案,其中天涯区行政审批服务局自8月1日起,在全市率先对外实施“一枚印章管审批”。

3.推行“互联网+不见面”审批。通过12345市政府服务热线转 “行政审批专席”提供相应信息进行电话申报,行政审批部门通过系统核验或者实地核查的方式核实信息后完成审批;也可通过手机微信、自助终端、电脑等互联网入口填写信息上传材料完成申报,行政审批部门通过电子表单、电子材料完成审批。还可通过互联网+邮寄申报,同时,探索应用电子证照。自2018年3月启动不见面以来累计邮寄审批结果2万余份,切实实现数据多跑路、群众少跑腿。

4.打造“一鹿快办”政务服务体系。“一鹿快办”三亚政务服务小程序由原先可提供7大类100项服务扩展到32大类494项服务。初步完成全市70个点位的“一鹿快办”三亚智慧终端部署上线498个事项。

5.推行政务服务“好差评”。按照全省统一部署,我市已完成全市审批一体化平台与省“好差评”系统、“好差评”评价器对接工作,于6月30日完成审批办窗口工作人员操作培训。自上线12月以来共有46769人次评价,其中3星以上46738件。

6.组建建设项目服务专班。在全省率先组建建设项目服务专班,为三亚市各类建设项目提供咨询指引、无偿代办、跟踪协调等一条龙服务,有效解决了项目报建进展缓慢的问题。从2019年9月组建专班起,截至2020年9月11日,协助项目业主获得104个相关证件及成果;协调项目通过“以函代证”模式办理业务35件次;协助项目业主进行网上申报370项次,深度帮扶项目8个。崖州湾科技城管理局创新设立“城小二”服务团队,为建设项目审批提供全程代办服务。

三、存在的主要问题

通过调研发现,我市在“放管服”改革中取得了一定成果,但是对照中央、省委和市委对相关工作要求,对标国内先进发达城市改革成果,以及调研时企业反映较为集中的诉求,仍然存在很多不足:

(一)关于简政放权不充分的问题

一是条线改革不同步、不深入。我市四个区已设立了行政审批服务局,而市级却没有设成立,因职能缺位导致我市无法从整体上强有力地推进行政审批改革和政务管理工作。部分领域改革还不够深入,推进“非禁即入”清单管理、“一窗受理”、“一网通办”等覆盖事项还不够广,“一枚印章管审批”推进还比较慢,办事流程还不够简。二是信息化建设与改革创新不同步、不协同。大数据库等信息平台建设滞后,在许多领域并没有真正实现信息互通、资源共享,跟不上审批改革创新的步伐,致使政务审批电子数据与纸质材料并存,增加受理人员工作量,为办事企业和群众带来很多不便,较大影响群众办事和项目审批时效。三是工程审批改革系统建设不完善、政务服务平台运行不顺畅,审批环节还相对较多,审批流程时间还相对较长。如政府投资房建类实际审批用时86天,社会投资房建类(小型)实际审批用时70(42)天,均已接近或超过工改审批法定时限。四是部分事项放权不充分、衔接不顺畅。还存在部门职权不愿下放现象,特别是一些专业性较强的审批权项,因涉及专业人员的调整等,不愿作更深入的改革。还有一些审批权限下放至各区、园区等,对承接审批服务队伍、业务能力等要求较高,权力下放承接区或园区对下放的权限接不住,还存在互相推诿现象。如工程建设项目10000平米以下的审批权下放区级,但区级接不住又推回市级。五是还存在一些审批事项标准不统一、程序不规范。由于某些审批事项没有明确详细的标准和程序不规范问题,多部门联合审批或征求意见没有完全整合致使审批反馈较慢,因管领导人事变动致使审批事项反复提交材料等“新官不理旧账”现象还时有发生,召开企业座谈会时普遍反映此类问题,如本已取消的证明类材料,有些部门却还要求办事人员出具,造成企业群众的不信任,有失政府公信力;如三亚某出租汽车服务公司在天涯区和吉阳区分别申请设立两个平台公司,同样的业务同样的材料,一个区是1周下达批复文件,而另一个区则是1个月让企业3次反复补充提交相关材料仍未完成审批,还要再重新提交材料。

(二)关于有效监管不到位的问题

一是监管队伍建设有待进一步加强。还存在市场监管队伍数量不足,监管人员能力素质不高,运用现代化高技术监管不足,文明执法、科学监管还有差距,市场监管各领域业务融合和知识培训需进一步加强,专业监管执法力量、检验检测技术力量不足,重审批轻管理的现象依然存在,部门对完善事中事后监管制度、配备相应力量的重视程度依然不够,监管理念亟待转变。二是综合监管机制不健全。多头监管、自由裁量权等问题增加了企业经营负担,也降低了监管效率。对诸多新兴行业,既面临主管部门监管投入不足,又存在联合执法力度不够。三是数据信息共享和交换困难。涉企信息受设施设备、系统设计、数据标准等因素限制,信息互通、资源共享很难实现,直接影响到事中事后监管平台的高效运作。四是监管技术手段跟不上新兴行业发展步伐。新的互联网产业如电子、信息、生物、新材料、新能源等飞速发展,需要利用监管平台规范网络经营行为,但目前监管平台监管方式难以跟上新的互联网市场发展的速度。

(三)关于优化服务不深入的问题

一是基础设施建设还存在很大不足。市政务服务中心办公楼为租赁场地,建筑面积仅6661㎡,面积不足厦门市民政务中心(77676㎡)的1/10,空间狭小、功能不全,无法做到“应进必进”,交管、社保、不动产、出入境等事项无法进驻大厅集中办理,24小时政务大厅建设等先进改革措施也无法落地实施;各区政务服务中心场所也非常有限,如天涯区也为租赁场地。目前,全市还没有普及服务市民的24小时自助终端场所和设施,仅吉阳区迎宾路一家“无人车管所”自助端为市民提供24小时自助服务,极大影响了政务服务体验。如厦门市依托“i厦门”打造跨部门跨区域跨层级一体化政务服务体系,全市部署自助端891台,通过“i厦门”平台对接医保、社保、公积金、户政等135个便民服务事项,实现24小时自助办理。二是政务服务“一鹿快办、一网通办、一个窗口、一次办理、零跑腿、一枚印章管审批”等改革成效与发达城市和国务院要求的仍存在较大差距,没有真正实现让企业和群众只进一扇门、只跑一次腿办事效果。如“一鹿快办”政务服务小程序可实现32大类473项服务,但为群众提供办事、查询等服务事项还很有限,仅有个人社保、养老和医保三项可查,公积金、不动产、各类学历资格认证、各类电子证照等服务事项均未设立;公交公司等业务量较大的企业,在网上开办业务、车辆年审、违章查询等还未能实现;吉阳区仅2项事项纳入“一鹿快办”,天涯区仅12个事项纳入“一鹿快办”。三是政策制度供给有待进一步精准、透明。落实《海南自由贸易港建设总体方案》政策制度安排还需进一步加强,便企惠企、便民惠民的政策制度和机制体制还不够健全,对高新技术和现代服务企业、高端人才的政策引导和扶持力度不够,对鼓励企业融入三亚建设发展的制度性安排较少,政府对最新政策的宣传辅导力度需进一步加大。四是服务理念有待进一步加强、服务品质有待进一步提升。服务标准化建设需加快推行,“互联网+政务服务”的建设进度需进一步加快,在服务金融、教育医疗及土地承包经营权抵押等方面要勇于创新担当、提升服务质量。从问卷调研来看,多数企业和群众对我市“放管服”改革成效给予肯定,好或满意的占比仅为10-15%,还有相当一部分企业和群众对政府公务人员服务态度、办事便捷度和办事成本等表示一般或不满。

四、对策建议

深化“放管服”改革、转变政府职能,是刀刃向内的革命,既要对利益格局进行调整,又要进行权责关系重塑及管理模式再造,还有勇于转变多年延续的陈旧思维定势和习惯。因此,我市“放管服”改革工作要在市委的坚强领导下,深刻贯彻落实全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议精神,坚持法治化、国际化、便利化原则,大行“简约”之道,围绕我市经济社会发展大局,深入推进“放管服”改革,着力打造一流营商环境,切实为海南自贸港建设当好三亚新标杆。

(一)深化简政放权,加快推进各项改革落地

一是建议由市政府“放管服”改革领导小组,具体抓好改革攻坚任务,对全市各职能部门权力清单进行一次全面清理,列出改革任务清单,按时间节点和目标任务推进改革落地。要结合发展实际,坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除,不留尾巴、不留死角、不搞变通。二是建议将简政放权和“简政放编”有机结合起来。为确保简政放权改革的顺利、有效开展,需要对不同部门的权力与责任进行重新界定,真正做到权随事走、编随事走、钱随事走。三是科学筹划简政放权,对上级放下来的“权”接得住、用得好,对下放的“权”放的准、放的稳。要按照因事设人、因事设岗、因事置权的原则,根据新业务,对承接权力下放的部门进行人员跟进与部门跟进,对重点园区、“大社区”等要适当“简政增权”,赋予新岗、新人,给予承接部门真正的权力,并加强人员业务培训和素养的提升,确保下放的权力有效运行。四是建议由市政府组织领导、市科工住局、市公安局等重要职能部门牵头,开展全市信息化建设任务。借鉴厦门等先进发达城市经验做法,开展全市大数据信息平台建设,真正实现各领域信息互通、资源共享,增强“一网通办”、“一鹿快办”等信息功能平台。五是建议由市住建部门牵头,进一步深化我市工程审批改革工作,认真清理多余审批环节,进一步简化审批流程、压缩审批时限,确保全部工程项目审批时限在改革目标内提前完成。

(二)加强综合监管,特别是对实行承诺准入制的企业强化事中事后监管

一是政府各监管部门严格执行“双随机、一公开”要加大监管力度在对已满足法定条件和材料的企业普遍推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制的基础上,针对实行承诺准入制的企业要加强对其承诺事项完成情况的监管,通过书面检查、实地检查、定期抽验、随机抽查等综合方式,强化日常监管。二是将“放管服”改革和机构改革相结合,将更多的事前审批力量转移到监管队伍上来,进一步健全完善监管体制机制,加强监管队伍业务技术、专业知识和能力素质培训,实现“制度+技术”的文明执法、科学监管。三是加强对市场行为的风险监测分析,广泛运用信息技术手段,增强检测和预判能力,经常性研判市场主体经营行为,主动发现违法违规线索,开展跟踪检查和专项整治。四是充分运用互联网和大数据技术,实施科学智慧监管。建立风险预警研判工作机制,构建风险指数分析指标体系和算法模型,依托政务服务网上平台,实时动态监管,综合运用行政权力公开透明运行平台等现代化网络监管手段,实现在线即时监督监测。充分利用移动执法记录、电子案卷等方式,形成“来源可查、去向可追、监督留痕、责任可究”的完整信息链条,加强事中事后监管。五是要进一步拓宽公众参与社会监督的渠道和方式。构建企业信用分级分类监管的评估研判和指挥调度体系。健全社会信用体系制度、逐步完善公共信用信息平台,推行源头治理、动态管理、应急处置相结合的企业信用风险分级分类监管,根据企业信用风险状况采取差异化措施。建立健全公众举报受理平台,健全公众参与监督的激励机制,充分发挥行业协会管理作用,激发企业自律意识,深入推进信用监管,引导社会力量广泛参与对市场主体的监督。

(三)提升服务意识,加快构建系统集成的服务平台

一是各部门服务人员必须树立“以人民为心中”的理念,重视公民的权益与诉求,关注大众的需要,深入推进“好差评”系统建设,整治“12345”政府服务热线工作,通过各种线上服务平台开发投诉受理通道,真正做到门好进、脸好看、受理快、马上办,为满足民众的需求而不懈努力。二是开展服务型政府建设,成立领导小组,制定工作方案,切实抓好组织实施,努力提高政府机构及其工作人员的服务意识,尤其是各级领导干部要切实增强服务意识,牢固树立工作就是工作服务的理念,把服务当成一种信念,始终把为人民服务作为最高的行为准则,体现在工作中,落实在行动上。三是进一步加强政府服务流程再造和制度创新。深化 “多规合一”“极简审批”改革、完善国际贸易和投资“单一窗口”、探索建立人才引进服务“单一窗口”、落实“非禁即入”,大力引进优秀的规划、设计的人才,全面了解企业发展需求,有效引导企业在不同阶段的成长和发展,点对点流程地对企业整体情况进行综合分析,利用大数据信息平台建设,实现政务服务流程再造和制度创新,大力推广“城小二”、“店小二”等专业代办服务团队。四是健全完善政务服务基础设施建设。努力弥补我市政务服务中心场地狭小的不足,进一步强大扩展“一鹿快办、一网通办、一枚印章管审批”等平台的服务功能及覆盖面,切实实现更多服务事项让企业群众“只跑一次”或“一次不用跑”。探索与全市大社区、园区、综合商场、各大银行、机场、车站等合作模式,全面部署24小时自助服务终端,以方便企业、群众随时随地进行自助服务。

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