关于三亚市生态环境六大专项整治情况的调研报告

2019年12月11日在市人大常委会第三十六次会议上

市人大常委会城建环保工委调研组

市人大常委会：

根据2019年年度工作计划安排，我们城建环保工委在常委会张羽飞副主任带领下对我市违法用地和违章建筑整治、城乡环境综合整治、城镇内河（湖）水污染治理、大气污染防治、土壤环境综合治理、林区生态修复和湿地保护等“六大专项整治”情况进行了专题调研。现将具体情况报告如下：

一、六大专项整治的基本情况

为了认真贯彻习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神，全面贯彻落实2018年3月26日全省生态环境六大专项整治电视电话会议的要求，市政府成立了以阿东市长为指挥长、陈铁军、周燕华、刘钊军、张兆腾、崔杰等政府领导为副指挥长和政府相关职能部门及各区（育才生态区）主要领导为成员的生态环境六大专项整治联合指挥部，指挥部办公室设在市自然资源和规划局，办公室主任由刘钊军副市长兼任，副主任为毕红玲副秘书长和高富宅局长。联合指挥部制定了我市深化生态环境六大专项整治行动计划（2018～2020），设立六个专项整治工作组，全面统筹部署我市六大专项整治工作。

（一）违法用地和违法建筑的整治工作情况

1、确定“两违”整治原则。对典型的违法建筑按照“先大后小，先内后外，先新后旧，先企后民”的原则，对基本农田生态保护红线、主要交通干道沿线、棚改区等重点区域内的违法建筑及农村地区非法买卖土地建设的违法建筑进行整治。每月制定拆违计划，持续展开行动，以拆促改，以拆促控，从2018年初到2019年10月份，全市共拆除各类违法建筑2316宗，建筑面积98.5万平方米，占地692.4亩。

2、分类处置“两违”图斑。对“两违”图斑处置采取“一宗一策、一类一议”和“先易后难，拆除一批，补办手续一批，认定一批”的方法，对符合“一户一宅”的图斑，由资规部门比对“多规合一”和第三次全国国土调查结果，符合补办手续条件的补发《乡村规划许可证》；对农业、公共、市政基础、村民生活配套设施等图斑由相关行业部门出具认定意见后，作补办手续处置，对基本农田和生态保护红线内的、一户多宅的、私搭乱建的典型建筑，应拆尽拆；对垦区图斑和因历史原因形成的“两违”问题，也都采取分类处置的方法合理解决。我市“两违”整治的存量数据为违法图斑21303个，建筑面积661.7万平米，占地5221.5亩。截止到2019年10月底，应整治12088宗、387.97万平米；实际整治3054宗、75.9万平米；完成率为19.56%。

（二）城乡环境综合整治工作

1、大力开展城乡环境综合整治。市政府出台了《三亚市生活垃圾分类处理指导意见》及《三亚市生活垃圾分类工作实施方案》，启动了农村垃圾分类试点工作，已初步建成“村收集、区运转、市处理”的垃圾收运体系。截止到2019年10月底，今年共处理生活垃圾数量为69万吨，平均日产量约2300吨。其中焚烧约32万吨，填埋约31.2万吨，餐厨垃圾约5.8万吨。共处理建筑垃圾约2.1万吨。我市生活垃圾无害化处理率达100%。结合“创文巩卫”工作，全市组织投入人员约50万人次，整治卫生死角19万余处；清理垃圾广告60余万处；清理果皮箱及垃圾筒70余万个；清理受油污、垃圾污水、槟榔水渍及泥沙污染的路面2000余万㎡；清理沟渠约2500千米。

2、持续推进美丽乡村建设。市政府按照“全域旅游、全面提升”的思路，陆续展开66个行政村美丽乡村项目，不断完善乡村基础设施建设，切实提升农村公共服务能力和人居环境，并积极引进社会资金扶持美丽乡村产业发展；同时提升乡村生态环境水平。

3、积极推动垃圾处理设施项目建设。推进的项目有生活垃圾焚烧发电厂扩建项目、渗滤液增容项目、类便处理厂项目、炉渣处理厂及飞灰填埋场等。三亚市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目占地100亩，设计日处理规模为1800吨/天，先期建设1200吨/天的规模。目前完成总工程量的35%，预计2020年6月完成。渗滤液增容项目征地工作已完成，正在办理用地手续。我市现在已无非正规垃圾填埋场，建成垃圾转运站14座。

4、加快推进“厕所革命”三年行动。按照“不湿、不臭、不挤”的要求，我市对城镇建成区范围内的现有公厕进行了升级改造，建立健全了长效管理机制，实施公共厕所精细化管理，做好旅游景区、机场、车站及公路沿线加油站的公厕环境卫生保洁。全市已建成投入使用公共厕所554座（其中：市政公厕134座，旅游公厕420座）。同时市政府还出台了《三亚市农村改厕“2018～2020”三年工作计划》，仅天涯区2019年就计划投入688.86万元，在南岛居新建400座无害化厕所，截止到10月份，已完成244座厕屋主体建设。

（三）城镇内河（湖）水污染治理

1、制定专项工作方案，明确治理目标。为进一步推动污染水体治理工作，市政府先后制定出台了《三亚市污染水体治理三年行动方案（2018～2020）》和《三亚市2019年度水污染防治工作计划》，拟制了《三亚市全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战行动方案》，已通过市委常委会审议，待出台。

2、推进污水管网建设，实施截污纳管。为进一步提高三亚市建成区污水管网覆盖率，污水收集率，市政府编制了污水配套市政管网三年（2018～2020）建设计划，计划用三年时间建设污水管网335.3公里。2018年已累计完成污水管道133.28公里，2019年拟完善污水主管已建成区的支管网建设，计划建设污水管道85.424公里，现在已完成50.876公里。2020年拟完善边远片区支管网及进一步改造雨污分流，计划建设污水主管网116.596公里，解决污水直排入河的问题。

3、压实水污染防治责任，全面推行河（湖）长制。建立健全责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的水环境保护体系，实施“一河一策”“一湖一策”，科学制定实施方案，充分发挥河（湖）长作用。截止到2019年10月，市级河（湖）长共巡河57次，区级河（湖）长共巡河452次，召开河（湖）长会议14次，下发督办函21份，在开展河（湖）污染源排查、推进河（湖）清“五乱”整治工作中，共排查出问题107处，除5处还在整治中外，其它问题已整治完毕。

4、强化水质监测，为科学评估和治理污染水体提供依据。截止到2019年10月份，市政府相关职能部门已完成城镇内河（湖）18个监测断面水质监测10次，崖州中心渔港水质监测15次；同时委托第三方单位对市级河流湖库进行监测 ，及时了解水质现状及变化趋势。这些都为我市的水污染治理工作提供了科学的指导。

5、集中整治河道倾倒垃圾行为，全面清理整治违法建（构）筑物。市政府相关职能部门采取市、区联动的方式，经常性巡查监管河道沿线，发现违规倾倒垃圾行为坚决查处，依法从重处罚。2018年1月至2019年10月共立案查处河道及水源保护区范围内违规倾倒垃圾案件28宗，罚款5800元。市政府打违办还印发了《关于全面清理整治河湖管理范围内违法建（构）筑物的通知》，组织各区全面排查违法建（构）筑物，发现一处，拆除一处。从2018年1月及2019年10月，全市共拆除河道及水源地保护区范围内各类违法建（构）筑物24宗，建筑面积6666.98平方米，清理违法用地6.26亩。

6、严格执法，查处企业违法排放水污染物和非法采砂行为。2019年以来，我市查处非法排放水污染物案件1宗，处罚金额13.3万元；全面排查全市已登记的167家砂场，责令138家限期整改，目前已完成整改122家。

（四）大气污染防治

1、出台年度工作方案，明确防治工作要点。年初，市政府职能部门出台了《三亚市打赢蓝天保卫战2019年工作要点和任务分解》，明确了扬尘、餐饮油烟、机动车、垃圾和秸秆焚烧、燃放烟花爆竹等污染的防治工作要点，确保我市空气质量保持高标准。

2、持续整治扬尘污染。市政府相关职能部门持续开展了工地扬尘及工程车辆污染路面专项整治，采取了属地巡查和机动整治相结合的方式，对扬尘污染保持“零容忍”，坚决查处，从严处罚。一方面加强日常巡查，从2018年1月至2019年10月，共依法查处未按要求覆盖施工现场、产生扬尘的工地15宗，罚款7.5万元；另一方面路面设卡检查工程车辆，2018年1月至2019年10月，共查处未按要求覆盖车身及清洁轮胎，造成路面污染的工程车辆735辆，一律予以暂扣处置，共立案罚款82万元。

3、集中整治餐饮油烟污染。为严格落实《三亚市餐饮企业油烟污染及露天烧烤整治工作实施方案》，市政府相关职能部门出台了《三亚市餐饮油烟污染防治协调联动工作机制》，通过严管重罚、严格审批管理等措施提高餐饮企业油烟净化设施安装运行率。截止目前，我市已有4534家餐饮服务经营场所安装油烟净化设施，安装率为100%。在发放了《三亚市人民政府关于在全市建成区禁止露天烧烤食品的通知》后，执法部门全面排查露天烧烤摊点，截止到2019年10月，共取缔露天烧烤摊点165家，立案查处违规排放油烟案件3宗，罚款3万元。

4、加强机动车污染防治，积极淘汰老旧柴油车。市交管部门将老旧柴油车治理工作作为道路营运资质的前置条件，积极开展老旧柴油车淘汰及治理补贴工作，通过各种纸质、平面媒体进行宣传相关补贴政策。目前，已淘汰老旧柴油车738辆，完成253辆中重型老旧柴油车颗粒物捕集器安装工作，累计发放补贴482.1万元；从今年7月1日起，我市禁止排放标准低于“国Ⅵ”的外省机动车转入。

5、推进燃放烟花爆竹及露天烧纸焚香管理。市政府相关职能部门积极组织人员向市民、游客宣传《三亚市烟花爆竹燃放安全管理规定》，并在元旦、春节、清明、中秋等节假日期间安排执法人员在大东海、三亚湾、鹿回头等重点区域和主城区小区严密监控，及时制止、查处违规燃放烟花爆竹和露天烧纸焚香行为。

6、加强露天焚烧秸秆、垃圾治理。市政府相关职能部门制定印发了《三亚市秸秆、垃圾禁烧工作方案》，建立了管理和问责考核机制，细化禁烧工作网格化管理要求，加大处罚力度，在年初即对上一年度秸秆、垃圾焚烧工作考核结果进行了通报，2019年更是加大巡查力度，1到10月份全市共查处露天焚烧秸秆及垃圾行为11宗，罚款4200元。同时职能部门还制定了《三亚市秸秆、垃圾禁烧工作和扶持引导经费管理办法》，对禁烧工作给予扶持和引导，取得了较好的效果。

（五）土壤环境综合治理工作

1、开展土壤污染状况调查。一是组织专业机构对三亚宝齐来医疗废物处置有限公司等12家重点行业企业用地开展基础信息调查工作；二是结合第二次全国污染源普查相关信息，按照筛选细则，增补土壤污染状况调查名录；三是对农用地土壤污染状况进行调查，市政府相关职能部门开展了30个农产品点位的调查工作，配合海南省环境科学院完成了农用地土壤污染状况详查点位核实和采样工作。

2、加大农业废弃物污染治理力度。为了做好我市农业投入品田间废弃物回收处置工作，我市相关职能部门制定印发了《三亚市农业投入品田间废弃物污染治理实施方案》，全市在主要田洋建立回收点7个（崖州3、海棠、天涯、吉阳、育才各1）。截止到2019年10月份，共回收田间废弃物648.1吨,处置率为52.5%。

3、开展地力保育，推广秸秆还田。一是实施秸秆机耕粉碎还田，直接促进其资源化利用；二是通过秸秆还田，增施有机肥和添加土壤调理剂等方式进行地力保育与化肥减量工作；三是开展了绿色防控示范与统防统治，委托农作物病虫害专业防控队伍使用植保无人机统一防控，全程仅施用生物农药或少量的《绿色防控技术产品推荐名录》中所推荐的化学农药，在2.1万亩项目试验区内绿色防控比例达100%。同时推广使用“毒饵站+生物药剂”技术，减少化学农药用药量。截止到2019年10月份，我市农作物秸秆产生量约2.73万吨，其中还田做肥料1.89万吨，做饲料233.7吨，做燃料0.29万吨，综合利用率达到88.5%。

（六）林业生态修复和湿地保护专项整治工作

1、推进红树林保护区总体规划编制工作。根据环保督查的整改要求和时间节点，开展了三亚河及铁炉港红树林保护区等自然保护地的整改工作，在对铁炉港红树林自然保护区的资源环境特点、社会经济条件、资源保护与开发利用现状和潜在可能性等综合调查分析的基础上，编制《海南省三亚市铁炉港红树林市级自然保护区总体规则》，明确自然保护区范围与面积、性质、类型、发展方向和一定时期内的发展规模与目标，制定自然保护区一系列行动计划与措施，同时聘请了测绘公司进行确界立标。目前已完成保护区的边界勘测，立界碑120个，界桩300支。2019年3月，所购置的铁炉港红树林保护区巡护船一艘，已参加执勤巡逻。

2、加快推进林区生态保护和修复行动。一是持续实施“增绿”行动，2018～2020年全市计划造林1800亩，低质林提升改造170亩。其中2019年计划“四边绿化”（城边、路边、村边、水边）1400亩，低质林提升改造50亩，2019年10月底已完成此计划。二是加强矿山地质环境的治理恢复。计划修复33个山体，2018年已修复22个，采用自然恢复方案修复8个；2019年到目前已完成3个山体项目修复。三是加强森林病虫害的防治。市政府职能部门制定了《三亚市椰心叶甲综合防控方案》、《椰子织蛾防治方案》、《槟榔综合治理方案》。截止到2019年10月份，以掛药和放寄生蜂清洁防治椰心叶甲5.4万株；喷药防治椰子织蛾5万株。

3、加强湿地保护与修复。一是推进三亚河国家湿地公园建设，已完成立项、详规、环评，11月份可完成可研报告批复。二是推动铁炉港保护区退塘还林（湿）工作。目前铁炉港已完成300亩退塘还林（湿）任务，海棠区已在保护区内清塘1500亩，其中完成生态疏浚30亩，清理造林地块330亩，造林180亩。三是加强保护区生态修复工作。到目前为止，铁炉港共完成生态修复造林89亩，种植红树约4000株；亚龙湾青梅港红树林保护区残次林生态修复造林约10亩，种植红树约5000株。

二、存在的主要问题

（一）“两违”专项整治方面

1、“两违”图斑存量底数大种类多，对解决历史遗留问题缺乏有效手段。“两违”图斑可分为“一户一宅”类、农业设施类、市政集体公益类、景区景点类、重点区域类、军事禁区类、垦区类等，按照现行的政策法规难以完成分类处置和图斑销号，市政府相关部门对解决这类问题缺乏有效手段。截止到10月底，我市应整治图斑数12088宗，应整治违建面积387.97万平米，实际整治3054宗，整治违建面积75.9万平米。完成率仅为19.56%，在全省19个市县中排名第11位。

2、对“一户一宅”类图斑销号不敢碰硬。在我市的“两违”图斑中，属于“一户一宅”情形的图斑约占全部违法图斑面积的22.97%。其中除少部分符合《三亚市“两违”图斑专项整治“一户一宅”补办手续的指导意见》中的补办条件外，多数“一户一宅”因建筑面积和高度严重超标无法进行补办手续。政府相关部门反映，按照相关的政策要求，拥有唯一生活住房（“一户一宅”）的群众，暂时无法通过整体拆除的方式处置销号，受建筑结构的影响，局部拆除安全隐患大，也不可行。对怎么来啃下这块硬骨头无处下口。

3、部门联动机制不健全。由于我市“两违”图斑历史遗留问题多，解决起来需要多部门配合进行，综合执法部门在行使行政处罚权时，对有些违法行为性质的认定，需要行业主管部门出具书面意见。但是有些部门对生产生活设施、设施农业基础设施、林地看护房等图斑出具模糊意见，在完善手续时互相推诿、不作为。这一情况在区级职能部门体现的更加明显，市行业主管部门的专业指导、检查督促也没跟上，多部门上下联动治理“两违”的机制还不健全。

（二）城乡环境综合整治方面

1、垃圾分类效果不明显。由于城乡环境治理资金不足，环境基础设施、设备不完善，加之部分人员环保意识淡薄、垃圾分类末端体系不完善等原因，造成垃圾分类效果不明显，分类收集、运输处理的模式还有待加强。

2、建筑垃圾收运困难。各区未及时将本辖区产生的建筑废弃物运至建筑废弃物综合利用厂进行处理，既影响市容环境又导致建筑废弃物处理厂原料供应不足。

3、我市生活垃圾焚烧发电厂扩建项目不配套。该厂需配套建设的飞灰填埋场所需135亩用地尚未落实；该厂300米范围内30户居民搬迁工作尚未开展。

4、海绵城市建设中还存在设计审批慢、施工业主单位不配合、施工计划变更等问题。

（三）在城镇内河（湖）治理方面。

1、城镇内河（湖）重点控制断面缺乏统一规划，相关部门没有形成合力。有些水务治理工程建设和施工区域内的管网建设各行其是缺少沟通，水务部门、住建部门和属地区政府之间没有形成合力。

2、总体污水管网覆盖率低，部分管网和泵站设施老化。我市目前主城区（吉阳、天涯）污水管网覆盖率为83.4%，其他各区分别为海棠区65.7%，崖洲区49.5%，育才生态区43.9%。主城区大部分污水管网、泵站设施存在老化，腐蚀现象。

3、城镇污水处理设施效能没有得到充分发挥。我市已建成的14座污水处理厂中，有5座（崖州湾科技厂、崖城厂、高新厂、福海苑厂、海棠湾一厂）负荷率低于60%，有些厂低到不足15%。

4、城镇内河（湖）多个检测断面不达标，2018年全省共有9个城镇内河（湖）整治断面未达标，三亚就占6个，占比高达三分之二。2019年上半年，我市18个内河（湖）检测面，除1个不纳入考核外，仅有6个达标，11个不达标，截止到2019年10月底，还有4个不达标。

（四）在大气污染治理方面

1、扬尘污染问题较严重。东岸、月川、海坡等多个棚改、旧改拆迁项目工地缺乏有效管理，扬尘治理防护不到位，工地场地裸露土面积较大且未使用密目网覆盖，现场未设置冲洗、洒水设施，废墟未及时清理，未采取有效的施工围挡、绿化等措施，造成扬尘污染较重。

2、餐饮油烟污染、扰民问题依然存在。通过餐饮油烟污染专项整治，污染程度和规模得到了很大的改善，但是由于先期规划的缺失，餐饮企业的基础设施存在许多缺陷，餐饮油烟的处理难以达到规范要求，油烟污染、扰民的现象依然存在。

3、秸秆、垃圾露天焚烧现象时有发生。由于村民对秸秆、垃圾禁烧的认识不足和执法监控手段不健全及属地职能部门和各级网格员协调监管不到位等原因，露天焚烧秸秆及垃圾的现象时有发生。

4、道路机械化清扫率有待提高。现在我市共有机械化清扫车48辆，建成区机械化清扫率为87%，离省里整治方案中“机扫率达95%”的要求还有差距。

（五）在土壤环境综合治理方面

1、土壤污染状况调查工作进展缓慢。目前我市重点行业企业用地和农用地土壤污染状况调查工作还在进行中，至今受污染土壤的底数还未弄清楚；我市耕地土壤环境质量类别划定等事项还未开展实质性工作。

2、土壤污染防治环境监管仍较薄弱。受污染治理设施和环保投入滞后、人员和经费保障不足及土壤环境容量不断减少等因素的影响，新的土壤污染防治压力不断增大，单一的监管执法手段显得非常薄弱，监管能力亟待提高。

3、土壤污染修理治理还存有短板。我市土壤污染与修复项目库还未建设起来，修复技术应用试点项目推进较慢。

（六）在实施林区生态修复和湿地专项保护方面

1、保护区规划与管护工作滞后。因为年度经费预算不足，2019年林业部门拟对青梅港红树林保护区总体规划修编、资源调查、功能性规划及保护区外来物种改造项目难以有效开展，造成保护区规划与管护工作滞后。

2、还存在小面积蚕食毁林种植经济林等现象。由于森林资源面广量大，多处山区，地区交通不便，管护方面存有死角，发生毁林情况不易被发现；另外，由于农场企业产业结构调整等原因也有采伐橡胶树种植经济作物现象，给林区的森林质量和生态景观也造成了一定的损害。

3、用于造林的土地越来越少，造林地不易落实。加之能造林的土地零碎，造林成本较高。

4、“绿盾”系列自然保护区监督检查专项行动中提出问题的整改还有待加强。如:甘什岭自然保护区内“大茅山庄”的整改问题等。

5、退塘还林（湿）工作进展缓慢。由于涉及周边群众生计，需对养殖户的鱼虾塘进行补偿和房屋拆迁安置，因为生活习惯、补偿标准等问题，工作开展起来难度较大，时间较长。

6、三亚河国家湿地公园建设工作有待加强。由于与“活力公园”建设项目存在冲突；各相关部门在协调解决湿地公园建设方面还不同步，导致三亚河国家湿地公园建设工作推进缓慢，《三亚市湿地保护总体规划》的编制也未完成。

7、受损山体修复完工后，后续管理机制还不完善、管理难度大。

三、我们的意见和建议

（一）提高政治站位，强化责任落实。

市政府及各牵头单位和相关部门，一定要提高政治站位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻落实好习近平生态文明思想和新发展理念，切实贯彻省委、市委关于“六大专项整治”工作的具体要求，坚决打好污染防治攻坚战；切实履行生态环境保护“党政同责、一岗双责”，主要领导亲自抓、分管领导具体抓，坚决把整治工作落到实处。

（二）加强制度建设，搞好顶层设计。

一是全面推行河长制、湖长制、湾长制，巩固完善配套机制，落实管理保护的政府主体责任，同时充分调动企业和群众的积极性，推动我市生态环境“六大专项整治”工作迈上新台阶。

二是深化“多规合一”改革，坚持一张蓝图干到底。要制定好顶层设计方案，科学分析各种污染特征，在总体治理方案中“对症下药”。三是运用好国土空间规划基础信息平台，对生态环境开发保护规划实施情况进行检测预警和监督考核。

（三）坚持问题导向，全面开展整治。

除了本报告前述所列问题以外，市政府各相关部门要结合整治工作实际，摸清问题底数，列出明细清单，层层细化分解，实施销号管理。在“两违”整治中，要突出重点区域，坚持打控并重，确保“图斑”销号率达标；在城乡环境综合整治工作中，首先要推进城乡垃圾分类工作，在下一步我市“无废城市”试点中，这也是一项重要的基础工作，其次还要做好环卫基础设施、垃圾处理设施的建设工作；在城镇内河（湖）治理工作中，要重点摸清污染源头，实行“截污纳管”，同时还要加强推进污水管网和污水处理设施建设等工作；在大气污染防治工作中，在关注扬尘污染、秸秆（垃圾）焚烧污染，餐饮油烟污染的同时，要加强我市的大气污染源的解析工作，拿出我市机动车尾气污染的数据并进行有针对性的治理；在土壤环境的综合治理工作中，重点在摸清污染情况底数，在修复试点工作中累积治理经验；在林区生态修复和湿地保护专项行动工作中，要协调好三亚河国家湿地公园项目和活力公园项目的关系，加大经费投入力度并尽快按方案组织实施，确保稳定的湿地面积和一定的自然湿地保护率。

（四）充分宣传普及，发动群众参与。

六大专项整治工作仅靠市政府及相关职能部门的努力是不够的，还一定要强化宣传普及，充分利用多种媒体手段，广泛宣传生态环境六大专项专项整治工作的意义和相关的政策、法律法规，培育生态文化，引领绿色生活，使广大的市民、村（居）民积极参与进来，不但要从自己做起，从身边做起，还要监督举报破坏生态环境的行为，形成全方位、多角度、多层次的整治工作态势，确保完成省、市“六大专项整治行动计划（2018～2020）”。