三亚市公共文化体育设施调研报告

2021年8月27日在市七届人大常委会第五十二次会议上

市人大常委会教科文卫工委

根据沈晓明书记在三亚调研时指出的三亚要加强公共文化体育服务体系建设、解决“有城市没文化、有城市没功能”问题的指示，市人大常委会成立以副主任王文荣为组长的三亚公共文化体育设施专题调研组，于6月8-18日到市图书馆、群众艺术馆等地调研市级公共文体设施情况，到崖州、吉阳等四个区调研区级“两馆一中心”和基层公共文体设施情况。6月28日，组织市政府、市旅文局、发改委等单位召开座谈会，听取相关情况汇报。现将调研有关情况报告如下：

一、基本情况

近年来，为满足群众对文化体育生活需求，结合创建全国文明城市和第四批国家公共文化服务体系示范区创建要求，市政府及相关职能部门积极开展有关工作，逐步完善市、区、村三级公共文化体育服务网络，建成并投入使用了一批公共文化体育设施，在提升完善城市功能、提高群众幸福感和获得感方面开展了一系列卓有成效的工作。

（一）大型文化体育场馆建设方面

1.公共文化体育设施已有一定基础。目前，市一级已建成并开放使用的文体设施有市图书馆、群众艺术馆和三亚技师学院体育中心。市图书馆现有场馆2002年投入使用，总建筑面积10,400平方米，总藏书量约117万册（种），人均占有藏书1.13册，已获评部颁二级馆；市群众艺术馆2017年开馆运行，建筑面积约8,600平方米，尚未定级（自评达到部颁一级馆标准）；三亚技师学院体育中心2011年投入使用，主要设施有“一场两馆”，即体育场占地面积38,319平米，座位1.6万个；体育馆建筑面积12,086平米，座位4,000个；游泳馆建筑面积3,998平米，座位500个。图书馆和群艺馆均达到国家第四批公共文化服务体系示范区创建标准，体育中心符合国家体育总局对市县全民健身中心硬件要求。

2.使用临时或替代场馆开展公共文化服务。近年来，我市在市群艺馆内建成市非遗展示中心、设立市美术馆开展非遗和美术等类别的文艺活动；为解决长期无公共文物展览业务问题，计划利用原文体局办公大楼改造、装修布展，作为市博物馆的替代场馆。在区级新的文化馆和图书馆建成前，在各区设立了不低于500平方米的区级两馆分馆，替代落实公共文化服务功能。其中，海棠区、吉阳区、天涯区和崖州分馆面积分别为1000平米、700平米、500平米和3000平米的分馆，为崖州湾科技城设立1100平米的分馆。市图书馆和群艺馆为以上分馆均配置了文体设备和器材，把市级公共文化体育服务延伸到区一级。

3.抓紧推进市区两级综合文体场馆建设。一是以筹办亚沙会为契机，加快建设国际体育产业园项目。项目用地445亩、总建筑面积253,450平方米，拟建设8.6万平米的4.5万座体育场、3.4万平米的8,000座热身场、5.5万平米的10,000座体育馆和3.8万平米的3000座游泳馆各1座，配套建设热身练习场、全民健身广场和全民运动公园，预计2023年6月全部完工。

二是推动市级博物馆建设。为解决市博物馆长期无馆舍问题，市政府正推进三亚市文化中心项目。项目建设内容包括三亚市博物馆（含非遗保护中心）和综合档案馆，其中，市博物馆用地面积23,015平米、建筑面积41,539平米。

三是积极谋划市级全民健身中心项目。2021年9月启动三亚市全民健身中心项目，项目选址中央商务区中央公园，用地规模约50亩，计划年内开工。

四是协调推进区级“两馆一中心”建设。市政府高度重视公共文化服务体系示范区创建达标工作，把区级“两馆一中心”建设列入“重大项目调度事项”。截至目前，进展情况如下：海棠区文体多功能中心项目用地面积49亩，投资估算3.07亿元；吉阳区综合文体中心项目占地面积约38亩，投资估算2.83亿元；天涯区文化多馆合一项目用地面积约10.64亩，投资估算1.40亿元；崖州区“三馆”项目用地面积50亩，投资估算4.27亿元。上述项目均已完成选址，计划年底前动工，建设周期都是2年。    

（二）基层公共文化体育设施建设方面

近年来，市政府及相关职能部门利用中央和省市等各级财政资金建立健全村（社区）基层公共文化体育服务网络。据统计，2018-2020年，中央和省、市各级财政共投入3430万元在全市各区新建或扩建了60个200平方米的基层综合性文化服务中心，并配套相应的文体设施；共投入900万元在55个村30个社区9个公园安装健身器材。截至目前，全市149个村（社区）的基层综合性文化服务中心均符合建设标准，实现基层综合性文化服务中心和全民健身器材两个全覆盖。

（三）公共文化体育设施管理和使用方面

1.建立健全公共文化体育设施管理制度。市旅文局加强公共文体设施的管理和使用，建立长效管理运行机制，印发了《三亚市公共文化设施服务规范》，并定期组织督查组开展检查，充分发挥公共文体设施服务功能和社会效益。

2.打造活动品牌，盘活公共文化体育资源。市旅文局协同市图书馆和群众艺术馆等公共文化服务单位按照《公共文化服务保障法》关于公共文化设施免费开放要求，长期开展周周演、月月展、文化讲坛、百姓讲坛、少儿成长悦读会等服务，并打造了一系列活动品牌：连续举办11届三亚体育舞蹈公开赛、8届广场舞大赛、4届工间操大赛、3届“三亚球王”全民健身民间系列争霸赛、三亚游泳公开赛等。据统计，市级“三馆一中心”每年组织开展的全民阅读、全民健身、全民艺术普及、全民传统文化传承等活动达500余场次，形成了全市“周周有活动、月月有主题、处处有精彩”的浓厚氛围。

二、存在的主要问题

（一）公共文体设施规划水平有待进一步提高

一是规划用地保障乏力。原市少年宫、文化宫等文化用地被调整为房地产建设用地后，至今没有得到置换补偿。市体育中心项目原选址在现三亚湾红树林酒店用地范围，当时项目已完成基础部分施工，后来由于某种原因被合并到三亚技师学院建设成学校配套体育场馆。据市资规部门汇报，三亚的文化体育用地规划是符合《城市公共设施规划规范》和《城市居住区规划规范》要求的，但是这些预留区域都在现有居民住宅小区中，需要耗时近10年拆迁腾出。

二是规划的前瞻性不足。2009年建设的市图书馆馆舍现已无法满足需求。当前全市人均馆设面积已不达标，按照年均入藏量测算，现有馆舍藏书最多3年全部饱和。2017年投入使用的市群众艺术馆馆舍，一楼演艺厅限容200人，根本无法举办全市性的文艺演出。目前，区级综合场馆规划也存在类似问题。天涯区是三亚版图最大的区，常住人口30多万，预留的“两馆一中心”建设用地只有10亩，无法满足未来市民的公共文化体育服务需求。

三是区级综合公共文体设施谋划落后。2015年我市撤镇设区，没有乡镇一级的综合文化体育场馆可以改造利用，区一级的公共文体设施处于“一穷二白”状态。近几年，虽然在创建全国文明城市和国家公共文化服务体系示范区等大型创建活动的带动下，区一级的公共文化体育设施已经开始前期工作，但都尚未正式开工，各场馆建成使用尚需时日。上述公共文化体育设施若不加快建设，将会影响我市全国文明城市创建和第四批国家公共文化服务体系示范区的中期验收。

（二）公共文体设施建设滞后

一是大型公共文体设施历史欠账多。部分市级公共综合文化体育场馆长期缺席。作为全市公共文化服务事业单位，市博物馆于1989年成立，拥有馆藏文物（标本）545件（套），其中，国家一、二、三级文物57件（套），没有独立馆舍，文物“蜗居”在库房中，在编人员开展文物、考古等文博工作受限。市非遗中心和美术馆只能利用市群艺馆现有场馆作为替代使用场馆“应急”开展相关公共文化服务活动。

二是大型文体设施项目建设资金缺口大。按照公共文化服务体系示范区创建要求，市、区两级场馆建设需要投入24.9亿元左右，全市建设大型公共场馆的资金缺口大。近年来，除三亚体育中心为政府和社会力量共建外，全市公共文化体育设施建设的资金大多为公共财政资金，经费来源较为单一。全市缺乏相应的政策鼓励社会力量参与公共文体设施建设，民间资本投资的主动性和积极性不高。另一方面，中央支持海南自贸港建设的专项资金申请不了。市政府及其职能部门不善于谋划和储备文体设施项目，存在一定程度的“等靠要”思想。早在2012年，中央就出台了支持地方公共文化场馆建设扶持政策，对地方“两馆一中心”建设给予一定的资金支持，但市政府相关部门反映中央资金“不好用”“不想用”。中央资金的下达和使用需要地方政府已经完成项目前期工作、项目相对成熟；投资完成时限和绩效考核要求高，我市相关部门的项目管理和运作能力跟不上，“不会用”“用不上”。

三是基层公共文化体育设施建设力量薄弱。特别是在基层公共文化体育活动场所建设上，没有硬性规定在楼盘报建时必须审核配建公共文化体育活动场所要求。2015年以来新建的居民住宅小区配套建设公共文化体育场所的小区屈指可数。目前，只有吉阳区卓达东方巴哈马、清平乐等注重小区文化品质的房地产才配套建设了相应的文化体育功能区，村（社区）基层文化体育设施主要依靠政府投资建设。

（三）公共文化体育服务供需不平衡

一是基层公共文化服务设施利用效能不高。各区反映，各文化中心的使下放至用权村居委会后，由于开展的活动少且单一，群众感兴趣的题材不多，不少基层综合文化服务中心门可罗雀，图书室等传统文化功能室闲置较多。

二是公共群众体育服务设施供给不足。随着生活水平的提高和全民健身运动的普及，群众对体育运动的热情和消费持续上涨，市级公共体育场馆较少、区一级公共体育场馆缺失，社会兴办的体育健身运动场馆经常处于场地难求的状态，无法完全满足群众旺盛的体育健身需求。

（四）公共文体设施管理压力很大

一是旧的场馆日常维修保养难度大。以三亚技师学院体育中心为例，该场馆是三亚市政府投资的大型综合体育场馆，2011年建成运营以来，主要由三亚技师学院进行日常管理运营，向全市党政机关免费开放。历经十余载，由于管理体制不顺畅，国家和省的公共体育场馆免费开放专项资金无法获得（该资金需通过文化体育系统申报），对接社会力量举办的大型文化体育活动也存在隔阂。近年来，该场馆仅靠市级财政每年拨款约260万元维持基本运营，自营收入较少，基础设施设备逐渐老化却无力保养。由于场地没有得到及时修缮，2018年，原定在我市举办的第五届海南省运会田径项目被迫临时转至其他市县举办。

二是新建场馆管理运营面临困境。当前，全市正在新建的公共文化体育场馆即将面临运营问题。比如，市博物馆核定编制只有4名，如何让正在建设的建筑面积达4万平米的新馆投入运营并走上正轨；我市4个区纷纷兴建区级“两馆一中心”，但是都没有设立图书馆、文化馆等公共文化体育管理机构（有的设立了机构却无编制）。区级“两馆一中心”建成后，场馆的管理和运营何去何从，日常运行的经费来源何处，这些都是未知数。

三是公园和绿地的公共体育设施管理缺乏统筹。以白鹭公园为例，公园的管理单位从市到区涉及到很多部门：市住建局负责绿地和公共步道的建设和管理，市旅文局管公园内健身器材的购置和保养，市路灯所管公园内运动场所的路灯，吉阳区环卫部门和辖区居委会负责内部的公共厕所和环境卫生。公园内公共体育设施损毁后得不到及时维修养护，存在安全隐患。

（五）公共文化体育服务设施管理人员和专业人员队伍建设严重滞后

一是长期缺编或空编，业务开展受限。市博物馆、图书馆、群众艺术馆编制少，人才引进困难、专业人员稀缺。在编制已经不足的情况下，市博物馆的编制2002年核减至4名。由于编制少、文博专业人才无法引进，博物馆长期处于“疲软”“无为”状态。自2016年以来市图书馆长期处于空编无法招聘的状态，空编数一度达到总编制数的1/2，无法保证场馆正常开放。

二是现有人才专业层次不高。例如，市群众艺术馆缺乏文化艺术创编人才；市图书馆缺乏图书馆专业技术型人才，在编在岗馆员年龄老化、专业知识不足，场馆数字化、智慧化建设工作推进缓慢；村、社区综合性文化服务中心管理员多数为高中文化水平，且不少是兼职，缺乏策划和组织公共文化活动的能力和水平。

三是编外人员流动性强。虽然市政府给市图书馆、群众艺术馆和博物馆等公共文化机构安排了一定名额的文化派遣员指标，但由于编外人员偏低的薪酬对高素质人才吸引力不大，上述单位要培养和留住人才困难，经常出现刚带上手就离职的情况。  

三、意见和建议

（一）坚持“机器管规划”，增强规划的稳定性

一是制定落实好三亚市“十四五”公共文化体育服务专项规划。市政府要贯彻落实《公共文化服务保障法》、《全民健身计划（2021-2025）》及《国家公共体育设施基本标准》，按照《三亚市城市规划建设管理提升三年行动方案》编制全市“十四五”公共文化体育设施规划，统筹安排布局全市公共文化体育设施。以目标为指引，一张蓝图干到底，工作任务完成情况纳入年度考核内容。强化分级管理、分类监管和监督实施，坚持先规划、后实施，严格规划实施管理。

二是增强规划的科学性和前瞻性。编制的公共文体设施专项规划要根据中央和省关于公共文化体育服务体系建设标准，结合现状和经济社会发展需求精准测算，提高规划的科学性。要着眼长远，提前预判中远期发展趋势和应用场景，预留空间、适度留白，确保规划更好适应海南自由贸易港发展需求。

三是要增强规划的可持续性。公共文化体育设施是民生工程，编制规划时要坚持以人民为中心的思想、落实公共文化设施选址征求公众意见制度，增强规划的实用性和适用性，提高人民群众的幸福感和获得感。

（二）多措并举推进公共文体设施建设

一是着力推进市体育中心、文化中心、市博物馆和区级“两馆一中心”等重点文体项目建设。力争一次性通过国家公共文化服务示范区建设中期验收，不断满足城乡居民日常文体生活需求。筹备谋划图书馆和群艺馆扩建或改建项目，解决现有场馆不够用、服务功能滞后问题。

二是制定重大建设项目储备管理制度。为及时争取到中央支持海南自由贸易港建设专项资金，建议由市发展和改革部门牵头，市、区两级相关部门指定专门机构和人员负责项目储备库。全市设立两级项目储备库，市发展和改革部门设一级项目储备库，各区、各行业主管部门设二级项目储备库，项目储备库按照自下而上的顺序构建。项目储备情况纳入各区、各行业经济社会目标建设情况考核体系。前期工作事关项目的申报争取和落地建设，是当前我市抓项目、扩投资的明显短板。为高质量如期完成市、区两级公共文化体育设施建设任务，各责任单位要加强前期工作精细管理，制定项目前期工作计划，明确任务事项和时间节点。各区与市级行业主管部门要积极沟通协作，主动向上级部门汇报争取支持。

三是调动社会力量参与建设。出台小区公共文化体育设施配建规定，推行新建、改建、扩建居民住宅区规划和建设配套公共文化设施制度。鼓励社会力量参与提供公共文化设施建设。鼓励和支持社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式参与提供公共文化体育服务。

（三）创新公共文化服务方式，提升服务效能

一是建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。贯彻落实文化部等四部委《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，确定具体的购买项目和内容，将政府购买公共文化体育服务资金纳入本地财政预算，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化。

二是加强公共文体设施信息化建设，共建共享场地设施资源。建立教育、文体、党务、妇联、工会等各类公共文化体育服务设施名录库，通过现代化信息手段多渠道向市民游客发布设施使用闲置状态。健全公共文体设施管理制度和服务规范，建立公共文化体育需求的征询反馈制度，开展“菜单式”“订单式”服务。开展馆际合作，推进全市各公共文化机构互联互通，实现区域文化共建共享。打破条块分割，加强文体与党务、妇联、团委等党群部门合作，推进基层党群服务中心等活动场地与公共文化活动服务场所共享资源，联合举办群众喜闻乐见的党务和文体活动。逐步向周边市民游客开放学校文体设施，推动各中小学校运动场馆节假日免费或低价开放，缓解当前公共体育场馆供不应求的矛盾。

（四）理顺管理机制，提高场馆使用效益

一是加快推进博物馆、群众艺术馆等公共文化机构建立法人治理结构。推动市图书馆法人治理结构改革试点，建立健全公共文化机构管理运行机制，进一步推动现有文化体育场馆向现代化管理运营转变。建议将全市公园统筹建设管理，可以考虑由公园现有管理机构统一配建和保养包括体育设施在内的所有公用设施，以解决多头管理扯皮问题。当前没有设立管理机构的公园可考虑由企业统一托管，加强公园体育设施等公用设施的管理，为市民游客提供优质的公共文体服务。

二是建立公益性文化体育服务价值补偿机制。作为以公益为根本的“三馆一中心”，其在提供公益性文体服务中的地位及其重要性是无法替代的。但是，这些公共文体场馆，尤其是大型体育场馆、影剧院有巨大的运营成本负担，如果单纯强调社会效益而不顾经济效益，无疑将他们推向入不敷出的深渊。建议市政府在坚持场馆市场化运作的基础上，通过制定价格补偿机制解决全市大型文体场馆长期可持续发展的问题，即以低于或等于成本的价格向大众提供公益性服务，由于优惠措施而导致流失的那部分成本以政府购买服务的形式给予补偿或者政府通过直接文化体育事业经费拨款的方式给予补偿。价格补偿机制让运营单位的积极性更高，可以吸引更多的市民参与。

三是打造节赛品牌活动，强化特色经营。比如，分别把三亚体育舞蹈公开赛、广场舞大赛和“三亚球王”全民健身民间系列争霸赛等品牌赛事与现有的大型文体场馆对接，开发更多的文体品牌赛事对接即将建成的大型文体场馆，实现“一场馆一品牌”“一场馆一特色”，以品牌节赛政府价格补贴和场馆营收“供养”场馆，力争达到收支平衡，可持续发展。

（五）加强公共文化体育服务人才队伍建设

一是合理配备公共文化体育机构编制。根据国家对基本公共文化服务标准测算和配备公共文化体育服务机构编制和人才需求。比如，按照国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会《公共图书馆服务规范》要求（每服务2.5万人口配置1名工作人员）和三亚最新人口普查数据，市图书馆的应配编制41人，需增编11个。市群艺馆和博物馆也按照国家有关标准重新核定现有编制，新增的编制用于引进具有相关学科背景的专业技术人员。

二是加大培训力度。把公共文化服务内容纳入干部培训计划和党校、干部学院教学体系。确保市、区两级公益性文化单位在职员工参加脱产培训时间每年不少于15天，村社区基层文化专兼职人员参加全国基层文化队伍远程网络培训时间每年不少于50课时。

三是提高编外人员待遇，稳定人才队伍。在现有编制需求无法满足的情况下，建议借鉴省图书馆的作法，参照我市事业单位编制内同级人员待遇标准核定市图书馆、博物馆和群众艺术馆等公共文化机构的文化派遗员在职工资福利待遇，保持当前公共文化队伍中编外人员的稳定。