《三亚市爱国卫生管理办法》立法后评估报告

——2021年7月20日在三亚市七届人大常委会第五十一次会议上

三亚市人大常委会法工委主任  彭 龙

三亚市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2021年工作要点安排，法工委组织实施了《三亚市爱国卫生管理办法》（以下简称《办法》）立法后评估工作。现将有关情况报告如下：

一、立法后评估的基本情况

《办法》自2019年1月1日起施行，至今已逾两年。为及时掌握《办法》的立法质量和实施效果，有针对性地提出推进法规实施、修改的意见建议，进而达到加强和改进立法工作、提高立法质量的目标，2021年3月起，市人大常委会成立了以副主任林有炽任组长的评估工作小组，由法工委具体组织实施，制定了评估工作实施方案，明确了评估工作的指导思想、实施主体、评估内容、步骤安排和相关要求，邀请了部分市人大代表、法工委委员全程参与，通过委托第三方机构独立评价、发布公告引导社会公众共同参与以及问卷调查、座谈交流等方式，全面了解了《办法》实施以来取得的成效、存在的问题，研究提出了推进《办法》实施、修改的意见建议，形成了立法后评估报告。

二、法规实施以来取得的成效

（一）爱国卫生管理体制和工作机制日趋完善。2019年，我市根据机构改革方案，将市爱国卫生运动委员会办公室的职责、市委宣传部的精神文明建设相关职责整合，组建了市委精神文明建设和爱国卫生运动委员会办公室（以下简称市委精神文明爱卫办），作为市委工作机关，承担了原爱卫办的全部工作职责，相关执法工作则由市综合行政执法局负责。我市先后制定了《三亚市爱国卫生运动委员会工作规则》《三亚市爱国卫生运动委员会各成员单位职责》，进一步理顺工作职责，完善工作机构，落实专项经费，推行网格化管理层层压实责任，推进爱国卫生工作常态化、制度化。市人大常委会制定了《三亚市餐厨垃圾管理规定》等专项法规，市政府出台了《三亚市人民政府关于禁止露天焚烧秸秆的通告》等相关规范性文件，为爱国卫生工作提供制度支撑。作为国家卫生城市，“有爱国卫生工作管理法规或规范性文件”是复审通过必须具备的基本条件之一，《办法》的出台为我市巩固国家卫生城市奠定了基础。

（二）健康教育和宣传普及工作深入开展。我市各有关单位认真落实《办法》规定，采取丰富多彩的形式，开展健康教育和宣传普及工作。针对市民群众，通过举办世界无烟日宣传灯光秀、开展巡展活动、悬挂横幅、发放宣传折页、刊登宣传栏等方式，开展健康知识宣传教育，倡导健康生活方式；针对青少年学生，通过开设健康教育课程、开展校园控烟巡展等方式，加强健康知识教育；针对机关单位，通过采取专题学习、举办讲座等形式，普及健康教育知识。在新冠疫情期间，报刊、广播、电视、网站等媒体积极开展卫生知识宣传和健康教育，正确引导卫生防病的舆论导向，促进疫情防控工作的有效开展。

（三）健康城市健康村建设全面推进。按照全国、全省统一部署，我市广泛开展了健康促进场所建设，对健康医院、健康机关、健康社区、健康企业等6类111个健康促进场所进行了市级督导验收；积极开展健康村镇建设试点，推进吉阳区博后村、海棠区龙海村和崖州区梅西村成为我省首批健康村镇建设试点省级重点联系村，并委托第三方机构对全市41个健康村开展了调研评价。扎实推进控烟工作，市委精神文明爱卫办组织开展了一系列控烟宣传教育和控烟立法调研工作，目前全市创建无烟单位76个、无烟党政机关107个。增强群众健身意识，营造全民健身氛围，市旅文局举办了一系列特色体育运动赛事活动，成功打造了“全民健身日”群众体育活动标杆；大力推进全民健身场所建设，2019年以来我市新增运动健身场地75个点，新增健身公共服务设施924件，体育场地达到3428个、面积720万平方米。

（四）环境卫生整治工作持续发力。我市持续开展冬春季爱国卫生运动、爱国卫生月活动、“搬家式”环境卫生大扫除活动、“清洁家园”行动、“五爱”卫生健康大行动以及在农村地区开展“三清二改一建”村庄清洁行动，有效提升了居民文明意识和健康卫生观念，提高了我市环境卫生水平。农村改厕工作持续推进，2019年以来已完成农村改厕任务3619座，完成农村厕所防渗漏改造任务3223座，农村改厕覆盖率达98%，同时美丽乡村公厕和旅游厕所建设也在有序开展。垃圾分类工作正式启动，为构建生活垃圾分类投放、分类收运、分类处置体系，我市印发了《三亚市生活垃圾分类实施工作方案》，通过开展宣传教育提升居民生活垃圾分类意识，截至2020年底，全市共建设智慧垃圾屋135座、智能垃圾屋254组、垃圾分类亭184座，配备户用垃圾分类桶47753个，配备公用生活垃圾分类桶5914个，发放宣传资料14万份。秸秆禁烧工作全面铺开，我市重新修订了《三亚市人民政府关于禁止露天焚烧秸秆的通告》，将秸秆禁烧区范围调整为全市，并将机场周边、交通干线两侧、旅游景区、自然保护区等划定为重点监管区域，明确了具体监管部门以及违反规定的处罚依据和处罚主体。

（五）病媒生物防控工作初见成效。我市成立了病媒生物应急处置队伍，建立了病媒生物应急处置机制，形成了统一指挥、协同配合、分工负责的病媒生物应急处置联动格局。为减少病媒生物对疾病的传播，我市开展了病媒生物防制工作专项检查和效果评估评价，对城市建成区进行病媒生物工作模拟暗访和病媒生物防制考核鉴定，并通过多种形式向市民游客普及病媒生物防制知识。在2020年4至10月健康城市病媒生物防制评估中，我市鼠、蚊、蝇、蟑螂密度控制达到C级。

（六）饮用水安全工作稳步推进。农村供水工作取得显著进步，全市农村供水城市管网延伸自来水普及率由2017年的60%提高到98.5%，供水委托运营管理从零提高到85%。沿海农村以城市自来水管网延伸、北部山区以建立集中供水厂实现供水工程全覆盖，在全省率先实现城乡供水一体化。二次供水水质监测工作有序开展，对全市的水厂、二次供水监测点、农村饮水安全工程、集中式供水单位进行了枯水期、丰水期的水质监测，同时做好供水管道巡查、水质检测、供水设施检修和养护等工作，为群众提供优质的供水服务。加强饮用水水源地巡查力度，坚决打击毁林开荒、违法建设、挖土取土、放网、垂钓、电鱼、设置排污口等可能污染饮用水源的行为。

（七）相关违法行为受到查处。市综合行政执法局加大对违法行为的处罚力度，进一步规范执法、提升效能。《办法》实施以来，共依法处罚乱倒垃圾、污水等行为5399宗，罚款306300元；处罚乱吐槟榔汁行为149宗，罚款7450元；处罚乱堆放建筑垃圾行为117宗，暂扣车辆44辆，罚款200150元；处罚乱贴乱画行为548宗，罚款27600元；处罚散养家禽行为4宗，罚款200元；处罚违反公共场所禁烟规定吸烟行为5宗，罚款250元。

三、存在问题

（一）法规自身存在的问题

1.法规内容不全面。作为爱国卫生工作的重要组成部分，食品安全事关人民群众的生命健康，虽然有《中华人民共和国食品安全法》等专项法律、法规进行规范，但是《办法》未提及食品安全，缺少关于食品安全的原则性规定以及相应的衔接性条款，导致爱国卫生工作与食品安全工作有些脱节，难以协同开展。同时，由于《办法》制定时间较早，缺少关于禁塑、垃圾分类、无废城市建设等方面的内容，难以发挥引领和推动国家生态文明试验区建设的作用。

2.上位法的修改导致处罚标准不一致。《办法》设定的部分处罚标准与修改后的上位法处罚标准不一致。比如，《办法》第四十三条关于“个人乱倒生活垃圾、污水、粪便，随意丢弃动物尸体，处五十元罚款”的规定，与2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十一条关于“个人随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧生活垃圾，处一百元以上五百元以下罚款”的规定不一致；《办法》第四十四条关于“病媒生物密度超过国家规定标准或者防控设施合格率不符合国家考核标准，处三千元以上一万五千元以下罚款”的规定，与2020年修订的《海南省爱国卫生管理条例》第三十七条关于“易孳生病媒生物场所病媒生物密度超过国家规定标准范围的，处一千元以上一万元以下罚款”的规定不一致。

（二）法规实施存在的问题

1.部分配套规定尚未制定。《办法》第十四条要求各单位建立健全卫生管理制度，评估中发现部分单位并没有建立相关制度。《办法》第十八条要求市政府制定单位卫生达标考核的具体实施办法，市政府并未制定。《办法》第二十一条要求市政府制定秸秆禁燃与综合利用方面的管理办法，市政府仅印发《三亚市人民政府关于禁止露天焚烧秸秆的通告》，并未制定相应管理办法。《办法》第三十五条要求市、区爱卫会建立举报、奖励制度，市、区爱卫会均未建立相关制度。此外，市综合行政执法局作出行政处罚时主要以相关上位法为依据，导致《办法》中关于法律责任的规定适用率较低。

2.市容环境卫生仍需进一步改善。我市农贸市场及周边环境卫生问题仍然较为突出。个别主次干道、背街小巷存在清扫不及时、路面坑洼、垃圾落地等问题。部分“三小”“四小”行业存在证照过期、“三防”设施不完善、门前“三包”责任制不到位等问题。部分施工工地由于施工不规范，存在扬尘较大、噪音扰民问题。

3.病媒生物防制仍需进一步加强。我市病媒生物防制工作存在不够细致、投入不足等问题，部分群众对病媒生物防制认识不够到位，病媒孳生地处理不够及时，重点行业和单位“三防”设施建设管理不够规范。

4.农村改厕工作仍然存在薄弱环节。我市仍有少数村庄的厕所未能“入网”，并且部分农村厕所化粪池排污管网设施老旧、抽粪车等粪渣处理设备不足，导致部分村庄不时出现厕所堵塞、污水满溢、倒灌等现象，对农村人居环境造成严重污染，成为“老大难”问题。

5.露天焚烧秸秆现象仍然时有发生。虽然有关单位不定期开展秸秆露天禁烧巡查工作，但是由于部分村民的环保意识不高，管控范围广、难度大，热成像等监控体系尚未实现全市覆盖，禁烧网格化体系不完善等原因，我市露天焚烧秸秆现象仍时有发生，并且存在个别村（居）委会工作人员收到火点通知后不反馈、不处置等情况。

四、评估结论

从合法性来看，《办法》制定主体适格、程序规范，符合立法法等法律、法规关于立法权限与立法程序的规定，制定时与上位法不抵触；从合理性来看，《办法》设定的具体制度基本合理，内容表述规范，符合我市爱国卫生工作开展的客观实际和发展需要，是一部较好体现公平公正及合理性原则的法规；从操作性来看，《办法》从组织机构、工作职责、经费保障等方面建立起爱国卫生管理工作的长效机制，具有较强的操作性；从实效性来看，《办法》实施以来，我市在市容环卫管理、病媒生物防制、农村改厕、健康教育与促进等方面取得了较好的成效，但是关于法律责任的规定存在适用率较低的问题；从协调性来看，《办法》对部分违法行为的处罚规定与2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《海南省爱国卫生管理条例》的相关规定不一致；从规范性来看，《办法》中的法律概念和术语表述准确简明、逻辑关系严谨，但是缺乏关于食品安全方面的规定，导致文本结构不够完整、构成要素不够完备。

五、关于法规修改和实施的意见建议

（一）法规修改方面的建议

首先，《办法》的部分罚则与修改后的上位法不一致，在实际执法过程中，执法机构无法援引《办法》的规定进行处罚，影响了《办法》的适用率；其次，《办法》未对食品安全问题作出规定，导致食品安全工作与爱国卫生工作难以协同发展。再次，《办法》缺少关于禁塑、垃圾分类、无废城市建设等方面的内容，与建设国家生态文明试验区的要求不相适应。因此，建议市人大常委会适时启动法规修改程序。

（二）法规实施方面的建议

1.加快制定相关配套规定。《三亚市制定地方性法规条例》第五十八条规定，地方性法规规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自地方性法规施行之日起一年内作出规定。市政府及有关部门要抓紧制定单位卫生管理制度、单位卫生达标考核具体实施办法、秸秆禁燃与综合利用方面的管理办法以及举报、奖励制度等配套规定，为落实《办法》提供配套制度保障。

2.加大环境卫生整治和执法力度。市政府及有关部门要重视地方人大立法成果，提高《办法》中有关法律责任规定的适用率。大力整治“十乱”问题，加强执法工作，加大对重点区域如农贸市场及周边环境卫生的整治力度，加强对建筑工地施工作业现场的监管。通过承诺制、备案制，督促“三小”“四小”行业完善“三防”设施、落实餐具保洁消杀和门前“三包”责任制。

3.继续加强病媒生物防制工作。进一步加大病媒生物防制工作经费投入，完善重点行业和单位“三防”设施建设。按照属地管理原则和行业标准制度，严抓工作落实，强化单位责任意识。大力开展病媒生物防制宣传工作，提高群众病媒生物防制的参与率和知晓率，确保病媒生物防制工作向科学化和规范化方向发展。

4.切实提升农村改厕工作质量。开展农村改厕问题排查登记，设立专项经费，加快解决部分农村厕所未入网及排污管网老旧的问题，增加农村厕所粪渣清理设备。利用农村“厕所革命”信息管理系统，实现改厕工作全程监督和各级联动，做好农村卫生厕所设施的维护管理工作，切实改善村民如厕环境。

5.多措并举加强秸秆禁烧管理工作。推进禁烧监控系统信息化建设，提升禁烧监管水平。夯实属地政府禁烧管控主体责任，压实禁烧责任到村（居）委会、农田实际使用人，对不履行职责或造成不良影响的村（居）委会进行通报批评。广泛宣传秸秆禁烧有关法律、法规，完善网格化巡查机制，加强重点时段和重点区域巡查防控力度，严格执法，以罚促改，以典型案例作警示，提升村民禁烧意识。